世界范围内的公共行政改革在全球化背景下对我国行政法理念及制度均产生了深远的影响。在公共行政与公共管理领域内异军突起的新公共服务理论和公民权理论也成为行政惠民理念生成的智识源泉并构成了行政惠民理念的理论基础。公共服务理论确认了行政主体对于相对方提供服务和给予照顾的观念，为行政主体给惠于民的行为提供了正当性依据，即此为行政主体职责之所在；公民权理论的再度兴起也为公民权利外延的扩大提供了理论支撑，即公民权由一种资格的享有到政治参与权，再到行政参与权。公民权理论在某种意义上讲是起矫正意义的，从另一个角度为行政惠民理念提供了理论基础，即强调公民的权利在于对行政过程的参与，保证行政主体的惠民行为之双方互动性，从而避免走“福利国家”[3]的老路。
所以，我们认为，行政惠民理念的生成可以归结为三个层次的理论依据：首先，行政法的平衡理论将行政相对方的权利纳入到人们的视野，从此，行政主体的权力不再是行政法关注的唯一对象，从而使相对方权利获得尊重和保护；而且平衡论所主张的以行政权与相对方权利关系为视角重构行政法的理论体系、强调非强制性行政手段的运用、激励行政主体积极行政和相对方积极参与行政的观点均为行政惠民理念的生成提供了理论渊源及依据。其次，公共服务理论证成了行政主体对于公民所具有的提供服务和给予照顾的责任；最后，公民权理论为公民参与行政，从而使得行政行为过程成为一种双方互动的过程提供了正当性依据。
三、行政惠民理念是平衡理论的新发展
平衡理论为建立行政主体与相对方的良性互动平台提供理论支持{15}，照应了和谐社会对行政行为模式的要求，即多以非强制性行政行为和谐地达致行政目标。同时，在和谐社会的背景下，也为平衡理论注入了新的内容，即行政主体尊重、保护和增进相对方的权利是对平衡的一种新的解读，是和谐背景下的新的结构性均衡。可以说，行政惠民理念是在行政法平衡理论的基础上对平衡行政法内容的一种补正或者是充实，是构建和谐社会背景下行政法平衡理论中的一个新理念。惠民行政法以平衡行政法的核心价值和内容——兼顾——为基准，强调行政相对方的核心地位，强调行政主体的服务性，强调行政相对方权利的本源性和行政主体权力的派生性。主张在行政权力优越于相对方权利的现实状态下，行政惠民的理念助成双方权力(利)的均衡。行政法的惠民理念与管理和控权理念中以行政主体为出发点均截然不同，它秉承平衡行政法的基本理论——在公共利益与个人利益之间寻找平衡点、在公权力与私权利之间寻找平衡点——并在此基础上另辟蹊径，以行政相对方及其权利作为行政法律制度的出发点，由此来实现行政主体与相对方权益的事实上的平衡。因为权利作为权力的本源有理由在法律上占据更优越的地位，权利与权力相比在事实上的弱势也为在法律上对权利给予特别保护提供了合理性。所以，在惠民行政法中，以行政相对方及其权利为核心，以行政主体提供服务和给惠于民为目的，将行政相对方作为制度安排的起点，行政主体完全围绕如何为相对方提供服务和照顾这一核心问题来实施行政行为，行使行政权力。行政相对方的权益成为行政法的立足点。
行政惠民理念的价值取向在于保护私权并为之提供服务。行政法作为调整行政主体与相对方关系的法律，其价值诉求可能是包括多种价值的一个复合体系。而且不同的主体从不同的角度对其价值的认识也可能存在明显的差异，但是在其众多的价值诉求中，不同的行政法理念指导下的行政模式总会选择与自身相适应的一个核心价值作为自己的首要价值取向。
在管理行政法中，行政法的价值定位在行政秩序的维护方面，即通过对行政主体的授权来保障其管理职能的实现，从而达致统治阶级预期的社会秩序，管理行政法的价值偏好在于秩序；在控权行政法中，行政法的价值定位于对行政主体行使权力的控制方面，通过严格控制行政权力，使之恪守“无法律即无行政”的基本原则，尽量限缩行政权作用的范围，实施消极行政，并以此来保障相对方的自由和权利不受公权的侵犯，控权论认为“行政法的最初目的就是要保证政府权力在法律的范围内行使，防止政府滥用权力，以保护公民”{16}。所以，控权行政法的价值偏好在于自由；在平衡行政法中，行政法的价值定位于兼顾秩序与自由，试图在秩序与自由中间寻找一个支点，平衡二者的矛盾，以期能够兼顾维护行政秩序和捍卫公民自由两种价值；惠民行政法是在平衡行政法的框架内，将行政法的价值定位于保护私权并为之提供服务。惠民行政法的这种价值取向并非将行政秩序完全排除在行政法的价值序列之外，如前所述，行政法的价值是一个复合体，行政秩序当然属于行政法的价值诉求之一，即便是在惠民行政法中也是如此。只是在这诸多行政法的价值中，由于其所主张的相对方权利核心地位及行政主体的服务角色决定了惠民行政法中的行政法价值偏好在于私权利的保护以及行政主体为相对方提供服务这个维度。强调行政相对方权利的保护和行政主体的服务角色也是惠民行政法基本特征和核心内容。
