论行政法的惠民理念
葛自丹
【摘要】行政法的理念随着对行政法基本理论研究的深入而变化。在当下中国转型及构建和谐社会的大背景下，要求政府履行对公民“生存照顾”责任的呼声日益高涨，与此相应，行政主体的服务性日益突出，并成为行政法的基本理念。提出行政法的新理念——行政惠民理念。平衡论、公共服务理论、公民权理论成为行政惠民理念生成的理论基础。
【关键词】行政法；理念；行政惠民
【全文】
当代中国对行政法理念的研究一直是和行政法理论基础的研究伴生而并行，不同的时代背景下产生不同的行政法基本理论，也就有了不同的行政法理念，行政法的理念应当也必然会与时俱进，不断发展。而确当定位行政的理念，对于整个行政法律制度的价值选择倾向有重要的作用。因而当下我国对于行政法理念的研究，在学界(不限于法学界)并不乏著述：从传统的行政管理论到控权论，再到目前较有影响的平衡论以及与平衡论并存的关于行政法的合作理念、平等理念和契约理念等。那么在我国构建和谐社会的背景下，行政法的理念究竟会发生怎样的变化？行政法的理念应当做如何调整才能满足行政实践的需要并有效指导行政实践是本文要研究的核心议题。
一、行政法理念的发展谱系
自现代行政法学于19世纪在法国诞生以来，行政法的理念也发生了一系列的变化，这种变化是伴随着整个社会进步和主流价值取向的变化而逐步演进的。传统的行政法理念沿着管理、控权、平衡的轨迹不断发展变化，而当下在中国，更有行政法的合作、契约、平等等理念的兴起与发展，行政法理念的研究成果异彩纷呈。
(一)行政法的管理理念
行政法的管理理念是与行政法的管理论相伴而生。是在行政法产生初期形成的一种行政法理念。在大陆法系国家和前苏联以及我国，管理理念在很长时间以来一直占据统治地位。其中最集中、最直接地表述这一理论的一个定义是：“行政法作为一种概念范畴就是管理法，更确切一点说，就是国家管理法。”{1}如前苏联的行政法被认为是国家管理法，行政机关是权利主体，相对方是权利客体；传统的德国行政法，早期集权政治的产物，其极端的表现形式是法西斯专政(如对军用和民用物资的管制，对人权的践踏等)；传统的日本行政法，带有浓厚的封建传统，源于德国的特别权力关系理论，这一理论与长期的封建统治传统、国家主义至上、计划经济有内在亲和性，因此中国行政法发展初期的指导理论也是管理理论{2}。管理论者从“分析实证主义”出发，信奉“法律是无限主权者的命令”，“对国家事务进行管理的工具”。认为行政机关是权力主体，相对方是义务主体，二者之间的关系是权力义务关系，权力义务不对等是行政法的基本特征，命令——服从是行政法的基本行为模式。在管理行政法中，也是依法行政，但是“法”的范围的宽窄会绝对影响到依法行政的性质。著名的德国公法学者卡尔施米特(Carl Schmitt)一针见血地指出，如果把当权者发出的每一指令理解为法的话，那么依法行政就变成彻头彻尾地专制行政了{3}。在行政法的管理理念中，行政主体是行政法律制度的核心，是行政法制度安排的起点，行政相对方作为被管理对象，只需要依法规定、配合行政主体的行为就足够了，它以行政权的优越和优先为基础，以行政有序为目的，强调行政权力的有效行使，偏重行政效率。由此就使得在行政主体与行政相对方关系方面，行政主体占有完全的主动和优势地位，而行政相对方沦为被支配、被管理的客体，在整个的行政法律关系中，行政主体的活跃与行政相对方的被动、行政主体依职权与行政相对方的受约束、行政主体的命令与行政相对方的服从成了鲜明对比，也构成了这种管理行政法的特色。故而有学者言，行政权以强制力为主要构成要素，迫使相对方不得不服从是最能反映其本质的外在特征之一。诸如，一般行政管理活动过程中的“我令你行”、“不服先从”、“不从受罚”便是{4}。
