行政法的管理理念、控权理念和平衡理念的产生都不是偶然的，都是与其特定的历史文化背景相吻合的，都是能够满足特定时空背景下社会的要求的，即便是现在看起来颇具强权意味的管理理念，在当时也是有一定的积极意义和进步性的。但是我们需要承认的是，行政法理念要与社会的发展同步变化，不能忽视的是当下中国社会的特定背景和要求——构建和谐社会的目标。在这种特定时空下，为了和谐社会的目标，对行政主体而言，如何能够善待百姓和相对方、把更多的资源分配给相对方、最大限度地还权于相对方等问题应作为其行为的指针；从而要求在行政主体与相对方之间要体现相对方的主体地位、政府要无条件对相对方给予关照和服务，并不计回报，把公民的利益放在首位。而这一系列的要求都是行政管理理念、控权理念和平衡理念所不能完全涵盖和传达的，时代呼唤新的行政法理念。
(四)新兴行政法理念概要
自本世纪初，顺应上世纪西方公共行政改革的潮流并借鉴相关成果，我国学术界又提出了许多行政法理念的新观点：有的认为行政法的理念是合作理念，指出行政合作是行政机关与公民、法人或者其他组织之间共同行动的实践理性活动，包括行政立法中的行政合作、行政决策中的行政合作和行政执法中的行政合作，行政合作应当渗透在行政活动的各个领域和环节。行政合作是一种新的行政法理念和模式{8}；有的认为行政法的理念是平等，指出“平等观念是行政法的新境界”，主张行政主体与相对方之间的平等和行政主体平等对待相对方，平等应当成为行政法的基本理念，贯穿于行政法的各个领域。这种平等“具体体现为行政主体与行政相对人在人格、地位、法律适用以及权利义务分配方面的平等”{9}；有的认为行政法的理念是契约。关于行政法的契约理念系杨解君教授所主张，认为在市场经济条件下，契约精神所具有的平等协商性是行政民主化的最佳路径。行政法中确立契约理念，在行政关系的调整上借助契约精神，在行政管理中应用契约手段{10}。在2002年到2006年间，杨解君教授发表了多篇文章表达其契约理念作为行政法理念的思想[1]。
至此，在行政法的各种新兴理念中，各种观点虽然尚未达成共识，存在着平等理念、合作理念、契约理念等。但是各种观点尽管表述不尽一致，核心思想基本相同，可以将之概括为平等合作理念。笔者认为，不能否认平等合作理念相对于管理、控制理念的优越性，平等合作理念提升了相对方在行政法律关系中的地位，为行政主体与相对方提供了一种理想化的关系模式，希冀借用民事领域内构平等协商或者契约理念以实现行政的民主化。行政民主化确是我们的目的之一，但行政民主化并非能够以这种简单的方式达致。因为行政主体基于行政职权而不可回避的拥有比相对方更多的权利或者称为资源，在实现行政民主化的过程中，就不再单纯是行政主体与相对方的平等协商或者契约精神的注入，更重要的恐怕是要求行政主体为相对方提供更广泛的途径以实现民主。而且行政法系公法，无论是其调整对象还是调整手段与私法均存在差异，平等与合作虽确系当代民主行政所追求的目标，但却不能涵盖行政法中的所有内容，也不能突出行政法的特点。民主再发达，也不可能把作为公法的行政法之理念与私法理念等同，行政法的理念还是应当体现自身的特性。我们在1995年曾撰文提出行政法的服务和保权观念，指出在市场经济体制下，行政法的观念更新乃大势所趋。服务和保权观念的主要观点包括：“从以管理为目的到以服务为宗旨”、“从注重权利行使到注重权利保障”、“从依靠命令到依靠协商”、“从强调实体法到强调程序法”{11}。这种观点是我国较早提出并倡导行政法的服务观念，虽然当时没有明确指出并强调将服务作为行政法的基本理念，但是从行政法观念重构的整体内容来看，强调了行政主体的服务性和行政主体对相对方权利的保障性。与本文所要阐述的行政惠民理念的内核一致。但是这种行政法的服务观念之内涵却不及行政惠民理念的内涵丰厚：提供服务是一种消极的给付，内容单一而刻板，而行政惠民是一种积极的给付，内容丰富而灵活；提供服务仅体现了行政主体单方，而行政惠民却体现了行政主体与相对方双方；提供服务不能充分体现行政惠民理念中所强调的以人为本、不能充分体现行政主体所承担的对相对方的“生存照顾”之责、不能充分体现行政主体为相对方的排忧解困。所以，行政惠民理念相对其他行政法理念而言，与构建和谐社会的目标更加契合，惠民理念更能突出在政府与相对方的关系中的民本，更能顺应时代发展潮流而当然成为行政法的基本理念。
