四、惠民理念是公共服务理论在中国的实践
公共服务理论的提出，最早可以追溯到法国波尔多派的代表人，公法学大师莱昂·狄骥。狄骥认为：公共服务的概念正在逐步取代主权的概念而成为公法的基础{17}。在提出公共服务理论之后，狄骥又给出了公共服务的一个基本概念，狄骥认为“公共服务就是指那些政府有义务实施的行为”{17}，“对一项公共服务可以给出如下定义：任何因其与社会团结的实现与促进不可分割、而必须由政府来加以规范和控制的活动，就是一项公共服务，只要它具有除非通过政府干预，否则便不能得到保障的特征”{17}。
公共服务理论确认政府的“生存照顾”责任。为行政惠民理念的生成提供了正当性基础。正值公共服务理论在法国兴起后，德国也产生了类似理论，称为服务行政。服务行政理论将公共服务理论向前推进一步，明确了政府的“生存照顾”责任。
1918年第一次世界大战后，经济衰退，民不聊生，社会动荡。于是，“照顾中下阶层民众”的思潮产生，这种思潮反映在行政法中表现为“服务行政概念”的提出。在1938年，德国福斯多夫教授发表《当作服务主体之行政》一文，阐释现代行政权应该是：“一个为照顾公民生活所需，而提供积极服务、给付行为的主体”，此后，给付行政(或服务行政)已取代干涉行政，成为行政的主要态样{13}。由此，德国的“服务行政”理论开始发展。福斯多夫在提出“服务行政”这一概念之后，又进一步指出服务行政的重要性，指出人的生存权乃是首位之权利，在民众有尊严地生存能够被满足之后，才会提出对其他人权的保障要求，也才能为人权保障的其他方面提供前提条件。因此，福斯多夫说，“法治国家之原则，乃依法律来治理国家以及保障人权。但是在20世纪，这种情形已有改变。人民总是先求能够生存，以后才会要求享有自由、秩序与福祉。国家因此而负有广泛照料人民生存之义务，并受这种义务之拘束。此不仅是德国，也是各国宪法发展之趋势。任何一个国家为了维持国家稳定，就必须提供人民生存之照顾。国家惟有提供生存照顾，确保国民的生存基础，方可免于倾覆之命运”{13}。福斯多夫在指出“生存照顾”重要性基础上，又对生存照顾的责任承担主体变迁予以分析，指出“生存照顾的发展系由‘个人负责’进而转为‘集体负责’，最后转入‘政治负责’之中”{13}。至此，生存照顾的责任彻底要由行政主体来承担，并且是由作为公权力的行使者的行政主体来履行对公众的照顾之责。正如毛雷尔教授所指出的，“通过生存照顾的概念，福斯多夫将提供为人们生活所必要的条件和给付确定为行政的任务。”{18}行政主体所施的“生存照顾”与具体个人的实际情况密切关联，具体问题具体分析和解决，即该照顾对该个人具有不可或缺性。非有此种照顾存在，该个人则无法有尊严地生存。行政主体有义务保障公民有尊严地生活，为之提供帮助与照顾，从而体现行政行为的人文主义情怀和人性化色彩[4]。
五、惠民理念体现公民权理论在中国的兴起
公民权理论提倡再度复兴的、更为积极的和更多参与的公民权{19}。前述关于公共服务理论是从行政主体的角度，或者说是从政府的角度确证行政惠民的正当性，寻求理论的支撑。然而，行政惠民理念之所以不同于福利国家观念的关键就在于它不仅强调行政主体对公民予以“生存照顾”的责任，而且强调在这个过程中的公民权与公民参与。因为如果不是这样，很可能导致行政主体的专断。正如弗里德利希·冯·哈耶克在对福利国家对个人自由可能构成的威胁与侵犯时说：“福利国家便成了一个家庭式国家(a household state)，在这种国家中，家长控制着社会的大多数收入，他根据他所认为的社会成员需求或应当得到满足的需求的数量和品种来分配这些财富。”{20}但是这只是行政主体的一厢情愿，尽管其行为的出发点是为人民提供服务和给予帮助，但是，“对人民的福利采取这样一种行政管理的方式，将不可避免地使有关管理机构成为一种一意孤行且无从控制的机构；面对这样的机构，个人既是无能为力的，亦是孤立无援的”{20}。所以，如果单纯以公共服务理论强调行政主体对公民的服务或者是照顾责任，难免陷入福利国家的泥潭。所幸，现在我们已经注意到这一问题，并随着权利本位观念的日益深入人心，公民权得到了重视，并注重对公民意识的培养。使公民能够更理性地参与到国家和社会的管理活动中来，从而在公共事务方面积极有效发挥作用。
