二、行政惠民理念的提出

　　行政惠民理念是在平衡行政法的基础上对平衡行政法内容的一种补正或者是充实。惠民行政法以平衡行政法的核心价值和内容——兼顾——为基准，强调行政法的服务性，强调行政相对方的核心地位，强调行政主体的服务性，强调行政相对方权利的本源性。强调在行政权力优越于相对方权利的现实状态下实现双方权力(利)平衡的方式——行政惠民。

　　关于行政“惠”民并非笔者独创，而是来源于最近几年我国在解决民生问题过程中的一系列政策及实践。近年来，在中共中央所发布的文件以及领导人的讲话中，都透露出当下中国政府“惠及民众”的目标。比如2004年3月中央人口资源环境工作座谈会上，中共中央总书记、国家主席胡锦涛强调：“坚持以人为本，就是要以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体人民”；在此后的一系列会议讲话和规范性文件中，均无数次提及“惠及民众”的字眼。鉴于此，笔者在行政法领域内研究惠民理念的生成及其实现路径，使用了行政惠民的提法。这是“行政惠民”这一语词的形式上的来源。

　　“行政惠民”理念的提出则来源于对行政权力与相对方权利之间深层次关系的再认识。行政权力与行政相对方权利之间的关系，是权力与权利关系在行政法领域内的集中展现，亦构成行政法中的一对核心矛盾，其他问题均围绕它展开。行政法制内容，主要围绕行政权与行政相对方权利的分配、界限，以及互相监督制约、激励促进而展开。行政主体与行政相对方各自对行政法上义务、责任的承担，也可归结决定于权力与权利的配制情况{4}。行政权力与行政相对方权利既不能脱离传统权力与权利关系的基本模式，又因行政领域内的特殊运作规则而略有不同。因为现代行政权，作为国家主权的构成部分，其对相对方权利的支配作用是毋庸置疑的，行政权的地位和特点也决定了它能够直接影响公民个人的权利和义务，使之享有利益或承受负担，国家也正是多半通过行政权力得以影响公民个人的利益与负担，行政权的这种能动性与支配性的特点使行政权力的行使具有双重作用，一方面，行政权力能够维持社会秩序、保护相对方权利并能够运用各种途径和手段提供公共服务以增进公共利益和福利，这种积极作用是当下社会不能否认的，从这个层面上讲，行政权力不可以削减和忽视；另一方面，行政权力的扩张本性也会导致它的滥用，尤其是行政权力的行使主体——人——有着难以克服的人类共通之弱点[2]，行政权力行使的失误或权力的故意滥用在实践中都在所难免。从这个层面上讲，对行政权力的控制和监督不可或缺；权利是行政权力的本源和前提，行政权力来自于权利，那么以法律确认相对方的权利并以包括行政手段在内的所有可能方式保障权利的实现就是一种逻辑的必然，而且随着社会文明程度和法治进程的加深，对权利的规定会更加细化，对权利的保障也会更加周全，甚至可以说，对权利的保护和为相对方提供服务是行政权力存在的唯一理由和目的。政府的全部职责就在于使人们获得更大的安全与幸福。这也是国家权力存在的理由，国家权力存在的合理性就在于为人民谋幸福。“公民之所以听从法律、公共意志和最高权力，只是希望这样做比按他们个人的企图和幻想去做能够使他们更可靠地获得长久的幸福。”{12}

　　德国著名行政法学家福斯多夫则指出，行政行为的实质是对个人给予“生存照顾”，行政应该提供照顾国民生存之服务{13}。另一名德国行政法学家巴杜拉对福斯多夫的理论进行解释、分析和概括后指出，生存照顾的概念已扩张至所有直接由行政提供给个人利益之服务，使行政能够符合社会法治国家原则而满足民生所需{14}。现代“行政法使行政与个人或团体产生了一种‘指导与服务性’的法律关系，来保障个人的福祉。依社会法治国的理念，行政必须提供满足个人生活所需的‘引导’及‘服务’行为”{14}。至此，行政权力服务于权利、行政主体为相对方提供帮助和照顾的观念已经被广泛接受和认可。当然，同样不可否认的是，行政相对方在行使权利的过程中与其他平等主体也可能会存在冲突，因为作为理性经济人的个体在行使自己权利的时候可能会在追求自身利益最大化的过程中危及公共利益或他人合法权益，这种情况对于处在平等地位的权利自身是无法解决的，此时需要包括行政权力在内的公权力予以协调解决，甚至采取包括法律范围内的强制性手段去恢复社会秩序，以维持社会和谐，并最终为相对方权利提供一种平等保护。这种情形虽然从表面上看是行政主体在行使管理权力来维续社会秩序，但是在权力解决权利冲突的过程中也达致了保护和促进权利的目的。由此可见，即使单纯就行政主体的管理行为而言，我们也同样不能否认行政权力服务权利、行政主体给惠相对方的观念之指导性意义。也正是从这个角度来讲，平等协商或者契约理念在行政法中不能一以贯之，也不能成为行政法的基本理念。而惠民理念能够从各种角度恰切界定和表述行政主体与相对方的关系。