外部监督主要指由行政机关以外的其他机关对行政程序实施审查的模式。[30]世界上绝大多数国家都有议会审查制度、司法审查制度等。就议会审查而言，许多国家法律规定了政府重大决策须获得议会议员半数以上投票同意才可实施，美国国会参众两院有权就特定事项成立专门的调查委员会，瑞典等北欧国家的议会还设立了独立的监督专员，我国各级人大及其常委会有对相应的行政规范性文件的备案审查权等。外部监督的另一种重要形式是司法审查，即由法院审查行政程序的正当性，如英美国家普通法院可审查政府行政行为，大陆法系国家有专门的行政诉讼制度，我国的各级法院针对具体行政行为具有法定的行政审判权。在司法审查模式划分上，英国大法官康尼沃斯爵士（Carnwath）概括为以下四种：一是大陆法系审查模式（法国等），设独立行政法院，有专门诉讼程序。二是普通法系审查模式（英国等），未设独立行政法院，无专门诉讼程序，但常设专门法庭。三是混合审查模式（南非、塞浦路斯等），兼具前两种模式特点。四是独立审查模式（挪威等），未设独立行政法院，有专门诉讼程序，由普通法院审查行政行为。[31]我国倾向于第四种模式。
通常，无论何种监督模式，对程序合法性的监督标准相对统一，但对于程序正当性的监督标准多种多样。内部监督较之于外部监督，在判断某种程序是否“正当”问题上，审查范围更广，审查强度更大。但是，从实现权力制约、权利救济和个案公正角度出发，并不能由此否定司法审查的重要作用。
（二）司法审查的可得性
与程序合法性不同，程序正当性能否成为司法审查的判断标准？在西方国家，这一命题经过了曲折的变化过程。早期奉行“规则统治”的严格法治主义理念，主张对自由裁量权加以排斥，如哈耶克认为“法治原则意味着行政当局不应当拥有任何自由裁量权”。[32]相应地强调司法机关只对程序合法性进行审查，不介入正当性审查，对正当性问题主张通过行政机关自身来解决。而随着行政自由裁量权的扩张和滥用，许多既定法无法解释的问题越来越多地摆在法院面前，对程序正当性的审查也逐渐为越来越多国家的法院所接受，今天已为不少成文法典或大量判例所证实。在我国，目前仍有不少观点否定以司法手段审查程序正当性，主要质疑集中于三个方面：一是司法机关对行政自由裁量权的控制范围较窄且时间滞后，实施正当性审查意味着司法权变相取代行政权。二是法官在专门领域的纠偏能力不长于行政人员，实施正当性审查将导致司法裁量权的滥用，既缺乏法律依据，又使法官主观随意性增强，使人们对法院的判断标准产生不确定感，降低了司法预期程度。三是司法相对于行政而言周期长、成本高、效率低，实施正当性审查将耗费国家成本，增大当事人负累，抑制行政机关主观能动性，导致行政机关的“消极行政”。[33]
笔者认为，以司法手段审查行政程序是否正当具有可得性。主要有以下六方面的理由。
第一，确立正当性标准是行政法治发展的必然趋势。现代社会中，行政自由裁量权不断扩张，对依法行政构成严重威胁，传统的合法性审查鞭长莫及，需要提升司法审查标准。尤其是二战以后，强调实质理性和正义、重视良法为治，成为不少国家的主流意识形态。[34]在法治高度发达的国家，或许法院只认定行政程序是否明显违法即可维护现有法治秩序；而在法治不发达的国家，存在权利滥用的风险很大，许多貌似合法的程序实际上背离了真正意义上的法治轨道，构成了程序不正当和实质性违法，需要法院拓展审查的范围和强度。
第二，自由裁量权在很大程度上是可以规范的。美国大法官威廉·道格拉斯认为“如果我们不对行政行为所要求的专业知识进行严格和精心的限制，其自由裁量权没有任何实际限制的现代政府的力量将变成一头怪物。绝对的裁量就像腐败一样，标志着自由终结的开始”、[35]“正是程序决定了法治和恣意的人治之间的基本区别”。[36]西方国家基于权力分立原则和法院所肩负的特殊使命，由最初司法对行政自由裁量权的放任发展到后来运用法律原则和精神对程序正当性加以审查，我国也存在国家权力的分工和相互制约，行政权需要受到司法权的监督。
第三，现代法治国家的自由裁量权的行使必须遵循一定的规则。有规则可执行，就可以在一定程度上避免随心所欲和滥用权力。德沃金指出，规则不同于原则，规则是某个具体而明确的指令，而原则传达基本而抽象的价值。因此，一个法律体系的不同规则之间不能相互冲突，否则行动者就会无所适从；而原则之间往往产生冲突，因为人们的价值诉求是多重的。[37]围绕行政程序的正当性，适应司法审查的现实需要，不断形成一系列具有一定共识的、客观的规则，并使之进一步法定化，有利于促进司法与行政的互动和良性发展。而只要有共识规则存在，就可以避免法官以自己的裁量取代行政机关工作人员裁量。
第四，程序自由裁量权不同于实体自由裁量权。与行政机关的实体自由裁量权相比，程序自由裁量权所体现的规范内容相对单一，技术难度不会像实体裁量那么复杂，对正当性的判断标准宜于统一；而实体自由裁量权则是根据各个行政机关的不同特点，零散存在于不同规定之中，往往具有很强的技术性、专业性。因此从客观上讲，对程序自由裁量权加以规范和监督是可行的。
