二、行政程序正当性的基本要求

　　在价值层面，基于“最低限度的程序公正标准”的考量，现代行政法治对行政程序正当性的基本要求主要体现在以下六个方面。

　　(一)程序公正

　　程序公正体现为行政程序的设置和运行要符合程序法治追求的基本正义观，这种正义观最初反映为古典的自然正义原则，其内涵后来被不断拓展。一是“自己不能作自己案件的法官”。它由司法领域延伸到行政程序领域，要求决定者中立，即程序制度应当确保与行政事务存在某种利益关系的人不具备担当决定者的资格（如行政强制回避和禁止决定者与当事人一方单独接触制度等）。二是行政公开。要求行政机关除了依法应保密的事项外（如保守国家秘密、商业秘密、个人隐私等），将行政权力运行的依据、过程和结果向公众或者相对人公开，使公众或者相对人知悉。公开的渠道包括政府信息向不特定公众公开（有主动公开及应申请公开，通常以专门立法加以规定[19]）以及行政程序中向特定当事人的公开（如向当事人说明理由、允许其阅览卷宗等）。三是行政中立及平等对待。要求行政机关作出事关利益冲突的多方当事人的行政裁决或采取其他行政措施时（如行政招投标、公开招录、行政救济等），要保持中立，对相对人平等对待，无偏私或歧视，体现出“服从多数、尊重少数”的现代价值理念。[20]具体而言，一方面要同等条件同等对待，即在规定行为运作模式、设定权利责任分担、给付行政资源、实施行政裁决等事务中，对条件相同的管理和服务对象，要给予平等的机会和待遇。另一方面要不同条件区别对待，即在上述事务中，对于条件不同的管理服务对象，特别是明显处于弱势地位者，程序设置应当给予必要的关怀与优惠，以体现实质公平。总之，现代行政程序追求的公正一定程度上源于司法程序，后者的要求相对更为严格。

　　(二)权利保护

　　权利保护体现为行政程序要切实保护相对人的合法权利，以促进宪法体系下公民基本权利的实现。权利保护是现代行政法的核心价值之一，也是对行政程序正当性的重要判断指标。较之于自由资本主义发展时期对行政法功能认识的局限性，现代法治国家越来越注重对行政相对人权利的保护，尤其是程序性权利。其基本出发点之一在于实体权利纷杂多样，情形不一，而通过加强程序性权利保障可以在很大程度上促进对实体权利的保障。程序性权利突出表现为公民的知情权、参与权、表达权、监督权和请求救济权。[21]推行程序法治，就是要促进行政机关公开相关信息，借助公开程序，便利公民了解行政管理活动的运作过程；就是要保障公民能够直接参与到行政决策过程中来，通过事前告知、事中听证、事后释明等具体环节的程序设置，使其能够运用程序的武器维护自身合法权益；就是要通过制度化建设搭建好公民表达意见的平台，使公民的观点和意见能够被决策者公正、无偏私地听取；就是要架设当事人和其他组织、团体以及广大公民能够切实监督行政权行使的程序渠道，对权利受到侵害者能够提供及时有效的行政复议、行政申诉、行政调解、行政裁决、行政诉讼等程序救济。

　　实践中，由于各种利益大小轻重并不一致，有时还会交叉、重叠和冲突，保持“比例适当”是体现行政程序正当性的重要考量因素。“比例适当”体现为设置行政程序应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益。如为实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应使之限制在尽可能小的范围和限度内，保持两者适度的比例。其核心要求是要以尊重和保障公民个人的权利、利益为原则，同时不断调整私人权益与一般公共利益的关系，以求从整体上实现公共利益，而不是绝对无条件地承认公共利益优先，即必须在对各种权利保护的主张进行充分分析、考量的基础上来作出行政决策。[22]要选择成本最小、收益最大、对相对人权益损害最小的方案实施。比例适当的理论基础源自于德国法的比例原则，在行政征收、房屋拆迁等领域具有重要意义。

　　(三)有效参与

　　有效参与体现为受行政程序结果影响的人应当充分而有意义地参与到行政过程中来。现代民主更多体现为一种参与民主，这种“参与”不同于一般意义上的“参加”或“到场”，更不是一种装点与粉饰，必须切实有效，体现出对公民知情权、参与权、表达权（包括陈述、辩护、出示证据、请求传唤证人等）和监督权的保障。其有效性主要通过以下几方面反映出来：一是必须为自主、自愿、有目的地参加。参与者意在通过自己的行为，影响某种结果的形成，而不是作为一个消极的客体被动接受某一结果。二是通过设定某种专门程序保障公民能够参与。如听证程序的设置要科学合理。三是确认程序参与各方信息的对称性。四是参与过程中要保障参与者能够充分表达意见和建议。五是通过参与所形成的正确意见、建议要能够切实影响行政决策，成为行政决策的重要参考依据。从一定意义上讲，相对人对行政程序的参与是行政程序是否公正的首要判断标准。[23]如我国《行政许可法》规定了听证笔录应当作为行政机关作出行政许可决定的依据。澳门《行政程序法典》第8条明确规定了参与原则，具有时代意义。行政程序要在参与范围、方式、步骤、节点等具体环节上精心设计，确保公众参与的自主性、积极性、广泛的代表性和有效性。有效参与的要求有益于行政决策在广泛的民意基础上达成共识，推进行政民主化进程。同时，行政机关也要本着充分尊重事实的态度，必要时通过各种手段进一步查明，避免“唯听证结果论”，才能真正实现客观公正。