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关于制度廉洁性评估规范化的思考

  

  制度廉洁性评估应当坚持评估与清理相结合的原则。对制度进行廉洁性评估不是目的,制度廉洁性评估的目的在于提高制度质量、消除制度腐败。通过制度廉洁性评估发现问题后,应当按照法定权限和程序予以清理,清理包括制度的修改和废止等。我国已经形成立法定期清理制度,构成行政立法和地方立法不可或缺的组成部分,一般规章每隔5年、规范性文件每隔2年清理一次。加强对法规、规章和规范性文件的清理,对不符合经济社会发展要求,与上位法相抵触和不一致,或者相互之间不协调的法规、规章和其他规范性文件,及时予以修改或者废止。制度廉洁性应当成为立法清理的重要标准,通过立法后评估、决策执行效果评估或者专门的廉洁性评估,使存在廉政风险的制度及时进入修改和废止程序,对存在重大廉政风险的制度应停止其效力,这是制度廉洁性评估产生实效的根本保证。


  

  加强制度廉洁性评估工作,需要对廉洁性做出明确界定。从各地试点情况看,制度廉洁性的概念不甚明确,评估的内容非常广泛,一个各地普遍采用的评估框架涵括了制度的廉洁性、制度的合法性、制度是否存在利益冲突以及制度的科学性等。所谓制度的廉洁性是指是否遵循了公开、公平、公正原则等;所谓制度的合法性是指是否存在违规违法扩张权力、减免责任等;所谓制度性利益冲突是指是否存在谋取不正当利益,或者与公共利益发生冲突,以及容易引发不同利益群体之间冲突等;所谓制度的科学性是指包括权力设置是否合理、监督制约措施是否有效等。从广义上讲,将合法性、科学性等包含在廉洁性之内亦无不可,但从制度评估的角度讲,制度廉洁性应当与民主性、科学性、合法性等相并列,而不能成为它们的上位概念。根据通常的理解,制度评估应当包括形式审查和实质审查,全面的制度评估应当是形式审查和实质审查的统一,包括民主性评估、科学性评估、合法性评估、廉洁性评估,其中民主性主要是指制度是否体现民主和民意,制度应当体现人民的意愿和利益要求;科学性主要是指制度是否反映规律,制度应当反映经济社会发展基本规律;合法性主要是指制度是否合乎法治,制度应当遵循法治原则和法律规范;廉洁性主要是指是否存在利益冲突,与民主性、科学性、合法性相比较,廉洁性更具有伦理道德和廉政意义。当前,各地开展制度廉洁性评估工作,将科学性、合法性评估纳入其中,那么民主性评估也应当纳入评估体系。如果将制度是否体现民意、反映规律以及是否遵循法律保留原则等作为廉洁性评估内容,廉洁性就成了一个无所不包的概念。由于制度廉洁性理论上概念不够清晰,实践上内涵又过于宽泛,使得制度廉洁性评估缺乏特性,实际上与既存的抽象行为审查制度没有太多差别。


  

  建立科学合理的制度廉洁性评估指标体系,应当明确制度廉洁性的核心内涵,将利益冲突概念确定为核心概念。党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》明确提出“建立健全防止利益冲突制度”,利益冲突是产生腐败的重要根源,防止和管理利益冲突是有效预防腐败、加强廉政建设的重要策略。制度廉洁性评估的目的是为了预防和消除如下利益冲突现象:不顾全局谋求局部利益,不顾长远谋求眼前利益,不考虑弱势利益保护,牵连甚至关照利益集团的利益,一定程度上损害公共利益,违法增加公民、法人和其他组织义务或者影响其合法权益,形成和固守地方或行业保护,等等。围绕利益冲突这一核心概念,制度廉洁性评估应当主要关注以下几项指标:(1)是否存在地方或部门利益制度化,构成对公共利益的威胁;(2)是否存在地方或部门利益制度化,构成对公民权益的威胁;(3)是否存在地方或部门权力交叠和利益冲突;(4)是否存在权力与权利关系的明显倾斜,或者为公民、法人和其他组织设定额外义务;(5)是否存在模糊职责和减免公共职责,谋取权力便利的情形;(6)是否存在不正当的社会利益倾向和不合理的社会利益安排;(7)是否存在违反“廉价”原则、效能要求和财经制度的情形;(8)是否存在法律责任缺位、问责机制和绩效评估缺失等情况。



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