二、公共利益概念的横向展开

　　作为法学上重要的基本概念，学界对于公共利益的界定陷入了山头林立的混乱状态，人们对公共利益的困惑也部分源于此种状态。可以说，时至今日，公共利益到底是什么，仍然不存在一个统一的权威观点。有学者梳理了西方法哲学论著中对于公共利益的五种主流观点，即不存在说、私人利益加总说、公民全体利益说、大多数人利益说、目的性价值说，并论述了五种观点各自的论据，主张公共利益具有主体数量上的不确定性、实体上的共享性、道德上的正当性、内容上的独立性、实践上的非盈利性的特征，并应着眼于公共利益的道德价值、理性价值及正义价值，辅以公益优先和利益平衡两个基本原则加以把握。笔者无意就公共利益的概念作理论上的探讨，仅在此就宪法上的公共利益、民法及行政法上的社会公共利益以及经济法上的社会整体利益四个下位概念作粗浅分析，以有助于对经济法上的社会整体利益这一概念的把握。

　　（一）宪法上的公共利益

　　张千帆教授认为，作为一种理性的法学概念，应当从方法论的个体主义出发来界定宪法上的公共利益，主张社会功利主义的界定最为恰当，“公共利益是个人利益的某种组合，并最终体现于个人利益”。针对社会功利主义的局限性，张千帆教授提出了两个修正的方向，其一，在对宪法上的公共利益进行界定的时候，重点关注为实现此种公共利益进行的成分收益分析，和界定此种公共利益的主体以及程序的合法性，认为现代民主制度是解决此问题的最有效制度。“选民按照自己的利益和观点来选择立法代表，并通过周期性选举的压力迫使这些代表在制定国家政策时充分考虑选民的意见。根据公共选择理论，只有在立法者和选民的利益相吻合的体制中，才有可能保证立法和公共利益一致。”“如果能保证每一个议会代表都是由地方选民在众多代表不同政策的候选人中自由选举出来的，那么他们可被期望在选举压力下代表本地区选民的利益与要求，且在聚合到议会之后能够制定出符合公共利益的法律。”其二，通过宪政建构的完善来最大程度地避免“多数人的暴政”。宪政机制中的司法审查制度对立法机关以及行政机关所定义的公共利益的实质性限制，可以有效保障全体公民的基本权利和自由，弥补民主与法治功能上的不足。

　　可见，张千帆教授所主张的公共利益，正如其本人所言，乃是一种不完美的界定，实际上只是一种多数公民的利益，但却正因其有限性而具有实践上的可操作性。不局限于对公共利益内容的尽善尽美的概括，而着眼于一种有效的可行的程序——现代民主制度，和基于宪法所保障的公民基本权利来保证公共利益的实现，并修正其可能给少数人带来的不公正，笔者认为，这种观点具有合理价值。该观点也凸显出了宪法上的公共利益有别于民法及行政法上的社会公共利益和经济法上的社会整体利益的特征：