“委托——代理”理论的基础要件有三。第一，委托人和代理人之间的信息不对称。即代理人由于接受委托并对委托的事项具体运行而获得了在信息掌握方面的比较优势地位，委托人一方面对于委托事项的运行细节不甚了然，另一方面对于代理人的行为细节亦所知不多，于是处于信息的劣势或保持“理性的无知”。第二，委托人和代理人基于合意或既定制度的安排保持着一种规范的契约关系，这种关系对于两者的权利、义务、职责或权限有着较为明确的要求，二者分别在各自的行为界限内活动，促成“委托——代理”关系的良好运行。第三，委托人和代理人之间存在利益博弈。一方面，委托人要求代理人忠实地履行契约以获得利益的最大化，另一方面代理人也会利用自身的优势（如信息优位）尽可能地在契约规则允许的范围内削减成本以同样追求自身利益的最大化。这在本质上是由委托人和代理人均为理性主体且利益彼此独立的本质所决定的。因此“委托——代理”关系优化的重点，就在于如何在委托人的利益最大化和代理人的激励需求之间寻求平衡。
将以上要件契合到我国的实践中来，就会发现中央和地方政府之间也是存在着这样一种“委托——代理”关系的。第一，作为一种前提要件，中央政府和地方政府应当是作为两个彼此独立的主体而分别存在的，至少在利益的独立性上并不能作传统的“上下一致”的理解。事实证明，我国在实施分税制之后，央地政府间的经济上的相对人格独立已经形成。[12]第二，中央政府作为委托人“高高在上”，虽然拥有极大的权威，但却无法接触基层权力运行的实际情况，具有“理性无知”的特征，[13]与之相对的，地方政府则具有信息掌握的比较优势。第三，中央和地方事权的划分是具有规范基础的，包括法律、政策乃至惯例。当然，就我国目前而言，这一分权规范尚未真正建立。第四，中央和地方之间存在着利益的博弈。这一问题将下文进行介绍，此处不赘。
（二）公共产品层次性理论
该理论认为，在市场经济条件下，向社会提供公共产品是各级政府的基本职能。中央与地方政府在提供公共产品时如何进行有效、合理的分工，则是由公共产品的层次性决定的。简言之，不同层次的政府应当提供与其层次相对应的公共产品，而这些“公共产品”的“原料”，无疑就是产生相应的公共服务所应当具有的事权。对于公共产品层次的分级，主要有“二分法”和“三分法”两种。
“二分法”的观点认为，公共产品可分为全国性公共产品（National Public Goods）和地方公共产品（Local Public Goods）两大类。全国性公共产品的特征表现在：①受益范围被限定在国家疆域之内；②受益在疆域内均匀分布。地方公共产品则具有较强的地域性特征，例如失去公路、消防、环保、公园等。一般而言，地方公共产品最好由本地政府供给，这样更贴近于地区偏好，效率更高。[14]而“三分法”的观点则认为，公共产品按受益范围或效用溢出的程度可分为全国性公共产品、准全国性公共产品和区域性公共产品。①全国性公共产品只有由中央政府来提供，才能在全国范围内实现均等化和高效率配置。②准全国性公共产品由于跨区域，具有较大的利益外溢性，需要协调区域之间的利益和分工合作，因此应由上一级政府直至中央政府统一提供；或者由某一地方政府提供，但由上一级政府直至中央政府提供某种补贴。③区域性公共产品由于地方政府对本区域内居民的公共产品需求的偏好、数量、质量、结构等相关信息的了解要远远超过中央政府，因此由地方政府负责提供本地区的区域性公共产品效率更高，而且有利于将提供公共产品的成本分摊与受益直接挂钩，也可以加强居民对地方政府的监督。[15]可见，无论是“二分法”还是“三分法”，其对于中央与地方事权划分你的逻辑影响都是一致的，即“公共产品层次性——中央与地方事权的配置——中央与地方财权的配置”模式的建立和运行。
