中央与地方事权划分基础三题
——内涵、理论与原则
郑毅
【摘要】在中央与地方关系的研究中，事权与事权划分的内涵、理论及原则无疑具有重要的意义，但当前却被极大忽略。事实上，应当在明确事权、事权划分等基础概念准确内涵的基础上，充分发挥“委托——代理”、公共产品层次、博弈等基础理论的学术价值，以兼顾中央和地方两个积极性、客观现实、事权、责任和职能相适应、灵活性以及法制为指导原则，进而明晰因何划分、以何划分和如何划分三个重要逻辑问题，为中央与地方关系的事权划分乃至宏观的中央与地方关系研究提供坚实的基础。
【关键词】中央与地方关系；事权划分；内涵；理论；原则
【全文】
中央与地方事权划分是新时期发展和完善中央与地方关系的基础，具有极高的重要性。纵观目前学界，一方面对于该问题的基本理论研究较为粗疏，另一方面对于具体的事权划分规则亦挖掘不够，而前者又是后者的逻辑前提。由此，本文谨对中央与地方事权划分中的内涵、理论与原则三个基本问题作一浅析。
一、因何划分：事权与事权划分的内涵
（一）事权
所谓事权，是指管理事务的权力。学界目前对于事权的基本内涵已经形成共识，但是在外延和解释的角度上则莫衷一是。如有学者认为：“事权是指政府的职责或职能，政府提供的公共服务，换一个角度讲指政府的支出责任。”[1]与之类似但更为详细的定义如：“事权通常指支出责任，即哪些支出应由哪一级政府来承担，或者说某项事务归哪一级政府管理。事权的特定含义是各级政府对所管理的国有企业或事业单位的行政管理权，它反映的是各级政府管理职能的划分，突出的是行政隶属关系。”[2]以上两种定义将事权的性质界定为“支出责任”，代表了当前相当一部分学者的观点。当然也存在不同的理解，如有学者认为：“事权是指政府必要的行政和经济事务，以实现其政治、经济和社会发展的职能；税权是政府管理税收的权力，包括税收的立法权、征收权和管理权。”[3]还有学者认为，事权即职权，是处理事情的权力，包括国家事权、政府事权和财政事权三个部分。[4]由上可见，对于事权内涵的理解，主要存在如下两点争议：其一，事权究竟是不是一种支出责任？其二，中央与地方关系论域中的事权是仅指政府事权还是具有更为广阔的内涵？
对于事权与是否就是支出责任的问题，已有学者给出了较为明确的回答：“通常来讲，当述及财政活动和政府公共收支时，多使用‘支出责任’（expenditure responsibility）；当论及政治统治和政府强制时，多使用‘政府权力’（government power）。”[5]可见，支出责任只是事权的一个面向，虽然在特定的论域中，它是能够代表事权的本质的，然而要将其与事权的全部内涵直接等同，却无疑是不科学的。笔者认为，之所以我国多数学者将支出责任与事权作等同理解，主要是基于如下两点原因。第一，我国政治学、行政学和法学虽然对于事权问题有所关注，但却并未将其提到应有的高度加以对待，而财政学由于聚焦税制、转移支付等问题，反而对中央与地方事权的关注较多，于是造成对于事权的理解在很大程度上受到来自财政学理念和思维的影响；加之在法律、政策等规范性文件中对“事权”的规定原则而空洞，最终导致了对事权内涵理解的“财政化”倾向。“国内许多财政学文献虽然提到事权，但实际上往往只注重于观察“支出责任”这一维度，这与我国没有明确划分事权有关，也与财政学本身只关注财权的特点有关。”[6]第二，从应然的状态而言，事权与财权相匹配是现代国家内部（尤其是中央与地方间）权力分配的重要原则，因此有多少事权就应当有多少财权；反之，有多少财权，就应当能反推出有多少事权。纵观我国客观实践，虽然传统上对于事权在中央与地方之间的划分并不明确，然而自上世纪90年代分税制改革后，中央与地方的财权分配却似乎要明确的多，在这种情况下，出现试图通过相对明晰的财权配置来反推事权划分的思路也就自然产生了。而这一思路成立的前提，就是将事权内涵的“支出责任”理解作为事权和财权之间的逻辑节点（logical joint）而存在的。
