三、设置行政公诉制度的具体构想
目前，在立法上，中国《行政诉讼法》中关于行政诉讼检察监督有两个条文，总则第10条规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”，分则第64条规定：“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。”这样的规定主要问题在于：造成了“总则规定的检察机关诉讼监督权力的广泛性和分则规定的具体监督方式的狭窄性之间的矛盾”，[35]使行政诉讼实行法律监督的范围规定得不够明确、具体，行政检察监督的内涵和外延不甚明确。[36]因此，为了解决行政诉讼中检察监督的不完善性和间接性，使司法权真正对行政权形成有效的监督制约，我们应在立法层面通过构建行政公诉制度，逐步解决这一问题。
(一)理念的转变：社会控制与权力制衡并重
中国共产党第十六次代表大会报告中指出：“我们党历经革命、建设和改革，已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党；已经从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党，成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党。”[37]党执政地位的确立，社会条件与环境的改变，必将带来党的执政理念、方式、目标与任务的转变，检察工作也必须实现相应的转变。
从理论层面，中国的人民代表大会制度更能体现人民主权的原则和权力制衡的要求，是适合中国国情的根本政治制度。但从实践层面看，人大制度并没有得到很好的落实。其中的原因是多方面的，具体到检察制度，从法律规定来看，检察权一直具有权力制衡和社会控制两大功能，这种制度设计，既符合历史传统，又适应现实需要。但是，我国检察制度的“混淆性格”，模糊了其人大制度下的权力制衡本质，特别是由于建国初期紧张的国内外形势，运用检察权镇压敌对势力的破坏、维护法制的统一，成为新生人民政权必然的现实选择。基于这种历史思维惯性，人们对检察机关始终强调的是“公检法”一体的社会控制功能，而忽视了法律监督作为社会主义制度下“权力制衡”的本质和功能。实务中则体现为强化批捕、起诉，实施“严打”，“快捕快诉”，打击刑事犯罪成为检察机关的首要任务。革命任务向建设任务的转变、夺取政权向依法治国的转变，要求及时转变检察工作指导思想。基于社会稳定和法制统一的需要，过于强调检察权社会控制功能的旧观念，已经不适应社会主义市场经济和民主法治的发展。必须及时更新观念、与时俱进，让法律监督回归“权力制衡”的本源———通过对行政活动和审判活动的监督，实现权力制衡，保障公民权利，促进社会民主。
在中国设置行政公诉制度，首先要求在理念上将检察机关的功能由单一的社会控制调整为以权力制衡为主、兼顾社会控制。[38]事实上，在建国伊始，参照苏联等国家的司法实践经验，中国检察机关的职权之一，就是代表国家公益，参与重要民事和行政案件。1949年12月制定的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第3条规定：检察机关的职权之一是“对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼，均得代表国家公益参与之”。1951年9月制定的《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》第3条和《各级地方人民检察署组织通则》第2条规定：最高人民检察署、各级地方人民检察署“代表国家公益参与有关全国社会和劳动人民利益之重要民事案件及行政诉讼”。这说明，检察机关参与行政公诉案件，在中国的检察制度史上是有立法例的，随着民主政治和法治的发展，现在时机成熟了，可以考虑恢复。
(二)提起行政公诉的范围
行政公诉的范围是建立行政公诉制度的一个核心问题。行政公诉范围的设定要贯彻有利于司法资源的合理配置、有利于监督行政权同时保障行政权的有效行使、有效保护公共利益又要防止滥诉等原则要求。基于此，检察机关提起诉讼的行政案件主要应当包括以下几类：
1.需要代表国家提起的行政诉讼案件。在国家利益受到具体行政行为侵犯，具有保护国家利益的相关主体(如国有企事业单位)疏于履行职守时，检察机关有权作为国家的代表提起行政诉讼。主要包括国有资产受到毁坏、侵占或流失等严重侵害的案件；造成自然资源严重破坏的案件；垄断市场、干扰社会经济正常发展的案件。
2.引起社会严重公害的案件。社会公害主要是指对大气、水流所造成的严重污染以及噪音等。因行政机关的作为或不作为造成的环境污染，严重影响到不特定多数人的人身、财产安全，检察机关作为社会公益代表提起行政诉讼，是终止和预防此类公害事件的有效途径。
