(二)公诉权应当而且能够拓展到行政诉讼之中

　　中国《行政诉讼法》规定的行政诉讼受案范围，仅局限于行政相对人认为侵犯了自己合法权益的部分具体行政行为，更多的行政行为被排除在司法审查之外。这一局限使得法院对行政行为的监督受到很大限制。与中国行政诉讼制度的结构性缺陷相映照的是，现实生活中存在着大量的责任缺位的行政违法行为：一是行政机关不主动履行法定职责，损害国家利益、社会公共利益而又无人起诉的行为；二是行政行为有利于相对人，侵害国家和社会公共利益，相对人不起诉的行为；三是受害人为不特定多数，公民、法人和其他社会组织不愿告、不敢告或无力起诉的行为，等等。由法院的中立性、被动性和不告不理原则所决定，这些行为无法进入审判程序，法院也就无法对这些违法行政行为进行审判。在这种情形下，由于提起诉讼主体的缺位直接导致了行政责任的缺位。

　　从利益保护的角度，原告资格限制过严，导致对公共利益保护的机制性缺失。有专家认为，20世纪80年代以后的中国法律在加强个体利益保护的同时却走向另外一个极端，那就是忽视公共利益。表现在行政诉讼制度中，忽略了通过行政公诉保护公共利益的程序。[22]现实生活中存在大量公益被侵犯而得不到司法救济的情况，尤为典型的是环境污染和破坏、土地开发中的不合理利用、公共工程审批和招标过程中的违法行为、政策性价格垄断等。[23]中国的《人民检察院组织法》第2条规定了检察机关保护各种利益包括国家、集体利益的任务。同时，法律监督和维护公共利益在性质上是完全一致的。因此，由检察机关作为公共利益的代表，担当起维护公共利益的职责，是与其法律监督的职能定位完全契合的。

　　违法行为是否应予纠正，在民事纠纷和行政纠纷中具有不同的容忍限度。民事纠纷属于权利自治范围，民事侵权行为是否必须纠正，通常取决于权利人的意志。但是，行政违法行为是否应予纠正，并不以行政相对人的意志为转移，即并非相对人愿意容忍其违法，行政机关或行政行为就可以违法。为忠实履行宪法规定的法律监督职责，“检察机关作为独立行使监督权的国家机关是监督行政的权威机关，它不仅应当在出现公务罪案时对行政权加以控制，而且可以在任何时候对行政权的运用进行监督。”[24]但问题是，依据法治原则，所有的公权力都必须有合法、正当的权力来源，即公权力的行使需要有法律的明确授权，法无规定不得为。虽然肩负着国家法律监督机关的法定职责，但面对大量的行政违法行为却没有相应的监督权力和机制，无法实施具体的监督，这就使检察机关在社会生活中处于极其尴尬的地位，正如有学者所言：“就如同头戴一顶华丽的大帽子，手中却只拿着一根拐杖。”[25]《人民检察院组织法》先于《民事诉讼法》和《行政诉讼法》制定，虽然立法的滞后性使得民事和行政诉讼检察监督的内容没有在《人民检察院组织法》中反映出来，但《行政诉讼法》第10条对检察监督原则作了与刑事诉讼法相类似的规定：人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。这是作为专门法律监督机关的法律监督权的应有之义。因此，完全有理由认为，这种法律监督权在行政诉讼中运用时同样应该是完整的、全面的。从立法层面赋予检察机关提起诉讼的权力，既体现了检察监督的独立性和完整性，又体现了通过司法程序解决问题的现代法治精神。[26]

　　在分权制衡的司法体制之下，无论是审判权还是检察权，都是不完整的权力结构，只有彼此结合，方能实现诉讼的目的和任务。因此，有必要赋予检察机关特定情形下对行政违法行为提起行政诉讼的权能，将担负专门监督职责的检察机关引入对行政行为的监督体制之中。这对于完善行政责任体系，实现对行政权的有效监督，推进依法行政意义深远。

　　(三)行政公诉制度有丰富的域外经验可资借鉴

　　建立行政公诉制度符合行政诉讼制度发展的规律，海外有不少类似制度可资借鉴。从世界范围看，不断放宽原告的起诉资格，不仅对行政相对人给予充分的救济、同时扩大对公共利益的保护，是行政诉讼制度发展的一个内在规律。“只给有资格的诉讼当事人以救济，这历来是获取救济的重要限制……在私法中，这个原则可以从严应用。在公法中，只有这个原则还不够，因为它忽略了公共利益的一面。”“法律必须设法给没有利害关系或没有直接利害关系的居民找到一个位置，以便防止政府内部的不法行为，否则没有人能有资格反对这种不法行为。”[27]在具体制度的建构中，不少国家赋予不同的主体、甚至公民提起公益诉讼的资格，如日本的民众诉讼[28]等。但检察长一般被认为有当然的起诉权。特别是在英美法系国家，并未区分民事诉讼和行政诉讼的程序，代表政府或公共利益提起诉讼是检察长的基本职能之一。在英国，检察总长不仅是公诉权的原始的享有者，而且这种公诉权是广泛的，不受干预的。“为了公共利益而采取行动是检察总长的专利，他的作用是实质性的、合宪的，他可以自由地从总体上广泛地考虑公共利益。因而他可自由地考虑各种情形，包括政治的及其他。”[29]“公共利益只能由检察总长代表公众在民事诉讼中得到伸张。检察总长就此类决定的自由裁量权不可以在法院中接受司法审查。”[30]在美国，检察长不仅可以提起公诉，还可以授权其他人员以他的名义提起诉讼，这就是“私人检察总长”理论。[31]换言之，在理论上，维护公益的起诉权，即公诉权是检察总长专属的，其他人员的起诉权是来源于检察总长的。在德国，《行政法院法》明确规定，以检察长作为公益代表人。[32]比较有代表性的是俄罗斯的制度。因为我国检察制度受到苏联社会主义检察制度的重大影响，苏联解体后，俄罗斯持续进行着司法改革，检察制度已经发生了很多变化，但检察机关的基本职能并没有特别大的变化。根据《检察机关法》第35条、36条和39条的规定，检察长参加法院各类案件(包括刑事案件、民事案件、仲裁案件和行政案件)的审理，在法庭上作为国家公诉人；为了捍卫由法律予以保护的社会利益和国家利益，可以在诉讼程序的任何阶段介入案件审理。[33]2002年7月生效的《俄罗斯联邦行政违法法典》还“显著地扩大了检察长在追究行政违法行为人责任领域的活动范围”，根据该法第28·4条规定，在对俄罗斯联邦宪法的遵守情况和对俄罗斯联邦境内生效的法律执行情况实施监督时，检察长还有权提起俄罗斯联邦行政违法法典或俄罗斯联邦主体法律规定其责任的关于任何其他行政违法行为的案件。[34]