设置行政公诉的价值目标与制度构想
孙谦
【摘要】中国正处于社会转型期，社会矛盾和利益纠纷呈高发态势，通过厉行法治，保证行政权正确行使，是预防、减少和妥善应对社会风险的良策。由于行政诉讼在制度架构方面的缺陷，其制度功能发挥并不充分。设置行政公诉制度，应当成为完善行政诉讼制度的一个重要选择。它具有监督和促进依法行政、引导市民社会生成、化解社会矛盾等多方面的价值，也是完善中国特色检察制度的应有之义。建立行政公诉，应当从理念和制度建构等不同层面予以设计。
【关键词】行政公诉；依法行政；检察权；权力制衡
【全文】
中国正处在现代化进程中的社会转型期。从总体上看，中国政局稳定，经济快速发展，社会全面进步，各种关系基本协调，社会基本和谐。然而，随着社会转型过程的加速，社会生活的各个方面也在发生着结构性的变化，由此带来很多新的矛盾和隐患：因贫富差距、城乡差距、社会保障、劳动就业等民生问题引发的社会矛盾不断出现；因企业改制、土地征收、房屋拆迁、环境保护等原因导致的利益纠纷时有发生，构建社会主义和谐社会面临着严峻的挑战。这些社会矛盾和问题的产生原因是多方面的，解决这些社会矛盾和问题也需要采取综合性措施，但是最根本、最有效的措施就是厉行法治，实施依法治国的方略，使法治调整和化解社会矛盾的作用得以切实发挥。在厉行法治、推进依法治国的进程中，加强对行政权的监督制约，促进依法行政是其中的难点和关键。从现实情况看，行政机关的滥用职权和失职、渎职等行为是导致和激化诸多社会矛盾的主要原因；同时，相当数量的行政违法行为又难以及时得到纠正。行政诉讼是通过司法程序对行政权进行监督制约的一项重要的法律制度，但由于制度设计方面的缺陷，“行政诉讼制度在权力制约方面显得相当力不从心”，[1]其应有的制度功能并未充分发挥，当事人通过诉讼渠道解决行政纠纷的途径并不顺畅，导致一些行政相对人寻求上访、闹访甚至采取群体性冲突的方式来表达诉求。因此，弥补我国行政诉讼在启动诉讼方面的缺失和不足，不仅是当务之急，而且对国家法治的推进具有长远的意义。笔者认为，赋予检察机关提起行政公诉的权能是一种具有制度价值的构想。所谓行政公诉，是指在没有适格原告的情况下，检察机关认为行政机关的行为违反了有关法律规定，侵害公民、法人和其他组织的合法权益，损害国家和社会公共利益，依照行政诉讼程序向法院提起公诉，提请法院进行审理并作出裁判的活动。
一、设置行政公诉制度的价值
(一)有利于中国权力监督制约体制的进一步完善
任何一项法律制度的创设和生发都蕴涵着一定的根据，返回制度的历史原点，从源头上探究制度的本来面目，有助于发现制度背后的特性，并对当下具有重要的启示意义。从世界各国行政诉讼制度发展史看，设立行政诉讼的初衷并不主要是为了保障公民权益，而首先是为了维护客观法律秩序，协调司法权与行政权的关系。“司法救济的历史表明，行政诉讼肇始于客观之诉，即最初目的主要不在于保护行政相对人的权益，而在于监督和维护行政机关依法行政，这在大陆法系与英美法系国家都是如此。”[2]有“行政法母国”之称的法国行政审判制度建立的直接动因在于行政与普通法院的对立，目的在于排斥封建的法院对行政的干预，维护和促进行政职能的实现。“不惟大陆法系，在司法审查制度产生源头的英国，司法审查所广泛使用的各种救济手段，即特权令状制度，其最初目的也是为了维持各级公共机构的效率和行政秩序。”[3]而我国则与欧陆略有不同，在人民代表大会根本政治制度下，按照司法权与行政权分工制约的原理，我国行政诉讼制度的基本宗旨在于保护公民的权益不受来自行政机关的非法侵犯，监督和保障依法行政，建立起“以权力制约权力”的法律监督机制。行政公诉制度正是在不断改进和完善行政诉讼制度的基础上凸显其必要性的。
就检察机关对行政机关监督制约的现状而言，行政执法人员严重违法构成相关职务犯罪时，检察机关可以进行刑事侦查和追诉。但是，相对于大量的行政违法行为，行政犯罪[4]毕竟只占相当小的比例。目前检察机关对行政权的监督仅仅限于行政犯罪，而对大多数行政违法行为没有监督权。行政诉讼法虽然对检察机关在其中的监督作用作了原则规定，但只有抗诉一种监督手段，存在间接性、滞后性等缺陷。事实上，行政执法多年来一直游离于国家检察机关法律监督的视野之外。基于中国行政诉讼制度的现状，[5]如果没有检察机关提起公诉，那么将有相当大数量的行政违法行为没有适格原告提起行政诉讼，从这个意义上说，游离于检察监督之外实际上也意味着游离于行政诉讼制度的监督体系之外。因此，由检察机关采用诉讼形式，利用国家检察权力启动审判，通过检察权和审判权两种权力的合理运用，发挥司法的政策引导功能和强制威慑功能，从而实现司法权对行政权的制约，这是十分必要的。行政公诉以检察权这种公权力集中公意，代表公益，独立于行政权之外行使对行政行为的监督职能，开辟出检察权启动审判权监督行政权的途径，也是完全可行的。[6]
(二)有利于引导和推动中国市民社会的生成和发展
