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论我国行政诉讼功能模式及其理论价值

  

  尽管狄骥否认任何权利之存在,即便诉讼行为也是个人对社会连带义务的服从,这在权利意识高涨的今天是不可思议的,但是,法国社会连带主义法学派对法国行政诉讼制度仍然产生了一定的影响,导致了法国行政诉讼总体上属于维护客观公法秩序模式。与英、美、德等国家不同,法国行政诉讼的主要目的是监督行政机关的活动,保证行政机关的活动符合法律。在法国,行政诉讼是制裁违法行政行为最主要的手段,也是行政法治原则最主要的保障。这在法国行政诉讼中撤销之诉、完全管辖之诉、解释及审查行政决定的意义和合法性之诉、处罚之诉等几种诉讼类型都有所体现。在解释及审查行政决定的意义和合法性之诉中,法院有权撤销某个行政行为,也有权解释这个行为的意义。在法国行政诉讼类型中的撤销之诉是最重要、最主要的诉讼类别,而此种诉讼着眼于公共利益,主要目的在于保证行政行为的合法性,属于对事不对人的客观诉讼,对起诉资格要求宽松,法院的判决效力也不以当事人为限,而发生对事的效果。有必要澄清的是,法国行政诉讼不是不注重对公民权利的保护,撤销之诉必须在当事人的利益受到侵害时才能提起,事实上具有保护当事人的权益的作用。与此同时,法国行政诉讼中同撤销之诉并行的另一重要诉讼形式完全管辖权之诉,它以保护当事人的某项权利为核心,属于主观诉讼的范畴。[13]


  

  尽管行政诉讼之客观法秩序维护模式与诉讼的一般规律显得不太协调,但却与产生行政诉讼制度的历史相吻合。从世界范围看,各国行政诉讼制度发展史表明,设立行政诉讼的初衷并不主要是为了保障公民权益,而首先是为了维护客观法律秩序,协调司法权与行政权的关系。如享有“行政法母国”之誉的法国行政审判制度产生的历史背景是由于大革命前在普通法院和行政机关之间存在对立情绪而设立的,法国行政法院隶属于行政机关,把行政案件交给行政机关自己进行处理,实质是行政机关内部的层级监督,是行政机关的自我反省制度,目的是为了维护和促进行政职能的实现。因此,在法国存在按照法官判决案件权力大小分类的解释及审查行政决定意义和合法性之诉的类型,法院可以判决行政行为合法。“不惟大陆法系,在司法审查制度产生源头的英国,司法审查中所广泛使用的各种救济手段,即特权令状制度,其最初目的也是为了维持各级公共机构的效率和行政秩序。星法院用英王的名义对低级法院和各种法定机构发布命令,约束它们遵守法律、履行义务”。[14]即使“在美国的司法审查中,确认判决常和制止状同时采取,法院一方面确认某种行为是否合法,同时禁止或命令实施这种行为”。[15] 美国的法院判决经常出现支持行政行为的判决,其目的就是维护客观的法律秩序,这一方面验证了美国人自己说的“三权分立”是迂腐的教条,也验证了在司法审查中也具有客观诉讼的特征。总之,“司法救济的历史表明,行政诉讼肇始于客观之诉即最初目的主要不在于保护行政相对人的权益,而在于监督和维护行政机关依法行政,这在大陆法系与英美法系国家都是如此。”[16]同样,我国行政诉讼也如是,这是一个不争的历史事实。


  

  (二)两种不同理想类型的诉讼构造特点


  

  值得一提的是,从上面的论证可以看出,不论是大陆法系还是英美法系国家的行政诉讼都不存在绝对意义的两种理想类型。但研究这两种不同理想类型并不是没有意义,其意义在于为我们认识行政诉讼程序构造,特别是把握诉讼构造的特点提供了分析框架。


  

  1.主观公权利保护模式之行政诉讼构造特点


  

  由于主观公权利保护模式下的行政诉讼的核心功能在于保障公民的公权利,因而主观公权利保障模式下的行政诉讼程序构造具有与其功能相适应的特征。该模式在理念上以保护个人权利为重心,属主观诉讼的范畴。在此理念下,行政诉讼的程序设计和运作机制主要围绕当事人的权利损害与救济展开。在行政诉讼审理过程中,行政行为合法性问题并非审理的核心,只是给予当事人救济的辅助手段。因此,主观公权利保护模式下行政诉讼程序构造具有如下特点:


  

  (1)原告的起诉资格受到限制。在行政诉讼入口上,原告资格需要具备受到行政行为法律上的侵害,至少与行政行为具有利害关系。因此,只有公民的主观公权利受到侵害时,行政诉讼的大门始才开启。否则,法院以诉之不合法性不予受理。


  

  (2)行政诉讼受案范围狭窄。在行政诉讼受案范围上,并非所有行政行为都可成为司法审查的对象,受案范围的对象基本上局限于具有以保障人民主观公权利为目的的实体范围,而内部行政行为等不涉及主观公权利的行为则不纳入行政诉讼的受案范围。


  

  (3)诉讼模式上的当事人主义。在行政诉讼程序推进问题上遵循处分原则,当事人对权利如何行使,诉讼标的的确定,诉讼程序的开始和终结享有一定的自主权。


  

  (4)司法审查遵循成熟原则。在司法介入的时机上,司法审查机制原则上只有在已发生权利侵害时才得以介入,如果权利仅有被侵害之可能性,原则上司法审查不得提前介入,因而,主观公权利保障模式下的司法审查倾向于“事后回应”型。


  

  (5)行政诉判关系一致。在行政诉判关系上,正因为行政诉讼的程序设计和运作机制主要围绕着当事人的权利损害与救济展开,因此,在主观公权利保障模式下,行政判决与诉请一致是行政诉讼的一个基本原则。这一原则要求判与诉是相对应的,判决是对诉讼请求的回应,法院的裁判只能在当事人诉求的范围内,判决的拘束力也只局限于诉讼当事人之间。比如:我国台湾地区的行政诉讼是主观公权利保护模式,在行政诉判关系上遵循严格一致的原则,即使在情况判决中也是以驳回诉讼请求判决结案。唯一的例外就是,台湾“行政诉讼法”规定了径为判决制度,也就是说诉讼之两造均缺席的情况下,法院可以基于公共利益的考虑,直接作出判决。


  

  2.客观法秩序维护模式之行政诉讼构造特点


  

  如前述,维护客观法秩序模式下的行政诉讼制度的功能主要在于行政创造或重建行政行为客观的合法性。因此,该模式下行政诉讼的主要目的不在于保护当事人的权利,而在于促进行政客观法秩序的实现。此种诉讼目的应当纳入客观诉讼的理念。在该理念下,行政诉讼的要旨不是当事人的权利或利益是否受到侵犯,而是行政行为的适法性。因而,对当事人起诉资格宽松许多,法院的审理侧重围绕行政行为的合法与否进行。尽管维护行政法治,监督行政行为,客观上可以实现保护公民权利之目的,但当事人是否享有法定权利、法定权利与行政行为之间的关联性等问题不是审理的核心。因此,维护客观公法秩序模式下,行政诉讼运作与主观公权利保护模式的出发点是不同的,司法权的运作空间以及行政诉讼程序构造也有差异。具体来说,客观法秩序维护模式下行政诉讼程序构造具有以下特点:



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