（二）明确立法目的与功能定位，确定该行政法规的法律属性
确立立法的目的与功能定位是制度建构的基础，也是文本设计的逻辑起点，它决定着《学校安全条例》的法律性质，即是客观的管理法还是主观的权利保障法。
1、立法的目的选择与功能定位
任何一部法律都是特定法律思想、立法政策与一定的法律语言、文字结构相结合的产物。从立法学的角度看，法律是调整行为、维持秩序的抽象规范。这种抽象性决定了法律的活力必然附着于具体的实践，同时，法律规则所设定目标的实现也依赖于法律实践。基于抽象价值而无具体制度化内容的立法，无法发挥法律的规范效力。这种实践性决定了立法的务实本质和现实主义路径，而立法的务实要求立法必须从问题入手，立足于现实需求，以解决现实问题为出发点，强调法律的可操作性，也决定了立法目的与功能的确立是某一规范得以存在的正当性理由。
从目的与功能的角度出发，结合我国有关学校安全立法的现状，以及完善相关法律体系的现实需要，应当将《学校安全条例》这一行政法规定位为基准法，即规范学校安全事项的一般法。其立法目的在于确定学校安全法律制度的基本内容，实现学校安全管理的制度化。所谓一般法是相对于特别法而言的，在文本内容上，一般法是指在时间、空间、对象以及立法事项上作出的一般性规定，特别法则是适用于特定时间、特定空间、特定主体（或对象）、特定事项（或行为）的法律规范。作为基准法和一般法，其文本的基本内容应当以学校安全这一事项为核心，以防患学校安全事故为出发点，明确相关权利义务主体，确定特定法律关系的内容，规范法律责任的承担。在立法技术上要求做到大而不空、疏而不漏、全而不泛，从而形成一个简洁、清晰和逻辑合理的规则体系。
2、法律属性的确定
如前所述，立足于结果意义明确界定侵权责任，还是立足于行为意义规制学校安全义务，决定了两种不同立法模式的选择。这一问题也关系到《学校安全条例》的性质定位，决定了该规范性文件到底应当定位为主观的权利救济法，还是客观的管理规则。作为整合学校安全法律体系的基准性立法，其目的在于维护学校安全的客观秩序，立法目的与功能的确定决定了作为基准法、一般法的《学校安全条例》应以学校安全管理的制度化为核心，属于具有客观属性的行政管理法，而非单纯的主观权利救济法。虽然，选择行为规制与结果处理在立法逻辑起点与文本结构上有着很大的差异，但这种差异并不意味着相互矛盾与冲突，相对而言，以行为规制为核心的学校安全管理规则应具有更广泛的包容性，其中有关学校义务的规定正是确立结果责任的基础，也是对《侵权责任法》以学校是否尽到“教育、管理职责”，作为判断校方责任这一客观化、制度化归责标准的立法回应。
（三）合理确定文本内容，明确立法空间
在确定立法目的、功能与法律属性的前提下，作为管理规则，《学校安全条例》应当围绕着学校安全的维护，以管理的需要和环节为基础进行立法结构的构建，同时，为避免文本内容的空泛，应当合理界定该基准法的立法空间。
1、学校安全的内涵与范围
确定立法的空间首先必须明确作为法律关系客体的“学校安全”的内涵和范围。对此，目前立法的分歧较大[④]，主要体现为学校的范围如何确定，是否应当包括高等学校等，安全的内涵应当如何划定，是限于学生的人身安全，还是泛指教职工和学生的人身财产安全。一方面，作为学校安全的一般基准法应当具有内容的广泛和包容性；另一方面，又必须避免因过度宽泛而导致内容空洞缺乏针对性。鉴于目前学校安全问题主要集中于幼儿园、中小学，学校安全保障的核心在于学生的人身，因此，应当将“学校”的范围限定为“普通中小学、中等职业学校、幼儿园（班）、特殊教育学校、工读学校”，而“安全”的范围限定为“学校校园和学校周边环境安全以及学校组织的校外活动安全”[⑤]，从而以维护学校安全为基础，以学生人身安全保障为核心构建文本内容。
