考察我国有关学校安全的现有立法，法律属性十分复杂。一方面，各类规范的目的定位与逻辑起点不统一；另一方面，规范性文件的名称，或条文所直接表述的立法目的，与文本实质内容存在着非一致性。以《湖南省中小学校学生人身伤害事故预防与处理条例》为例，其与《北京市中小学生人身伤害事故预防与处理条例》在名称，以及第一条所表明的立法目的基本相同[③]，但文本结构与实质内容存在很大差异。该条例包括第一章总则、第二章学生人身伤害事故的预防、第三章学生人身伤害事故的处理程序、第四章法律责任、第五章附则。其中，第二章学生人身伤害事故的预防中涉及教育行政机关、公安机关、卫生行政部门、环境保护行政部门等多个义务主体，而伤害事故的处理中，立法的重点在于明确处理程序，而非侵权责任的认定，因此，属于典型的管理规则。上述不一致导致有关学校安全的立法错综复杂、内容交织，不利于立法的协调统一。
二、学校安全的立法完善
鉴于当前的现状，加强立法，完善立法体系，提高立法技术是实现学校安全保障制度化的现实需求。
（一）颁布具有基准法性质的行政法规，填补立法的层级断代
从法律规范的体系化而言，在学校安全的立法完善中，首要的工作是制定一部功能与属性定位科学、合理的规范性文件--《学校安全条例》，明确其作为基准法的功能属性、行政法规的层级属性、客观规则的性质定位。以行政法规的形式统领学校安全规范体系，健全学校安全的规范体系。
1、以行政法规的形式规范学校安全事项是整合法律体系的必要手段
如前所述，我国涉及学校安全的规范性文件林林总总，相关内容散见于不同层级、不同地域的规范性文件中，虽数量众多，但并未形成一个内部严谨、一致、互为呼应的系统，存在着体系化不足，规范性文件层级断代，形散神也散的弊端，因此，弥补效力层级上的断代，通过颁布专门的行政法规来整合目前分散、零乱的立法现状，是实现体系化的当务之急。该行政法规应当定位为有关学校安全的基准性规范，其立法目的在于确定学校安全法律制度的基本内容。
由于学校安全涉及多个教育管理环节、多个事项，在立法上无法采用单一的、边界极为清晰的方式来回应学校安全这个多元的问题。因此，必须协调好该规范作为一般法与特别法之间的关系，作为下位法与上位法内容的统一，以及作为上位法给下位法留有的适度空间。在《学校安全条例》以专门立法的方式作出规范的基础上，进一步通过颁布地方性法规和行政规章的形式，进行细化和补充立法，以完善相关的规范体系，形成一套严密、完整、协调、统一的法律规范。
2、以行政法规的形式明确学校安全责任是落实学校侵权责任的前提基础
我国《教育法》和《未成年人保护法》将学校对学生的义务表述为“教育、管理和保护义务”， 2004年5月1日实施的最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第七条规定了学校对未成年人依法负有教育、管理、保护的义务，《侵权责任法》第三十九条使用的是“教育、管理职责”，但两者并无本质区别。与上述规定相对应，侵权责任法将过错作为学校侵权责任的构成要件，但根据立法的意图，此处过错的判断标准并非故意与过失这种主观心理，而是“学校或者其他教育机构未尽到教育、管理职责”这一客观标准，这一规定不仅符合过错客观化的发展趋势，也为进一步以制度化、规范化的形式明确学校的法定职责提出了新的要求。虽未明确授权，但上述客观归责的表述，使得以行政立法的方式明确“教育、管理职责”成为必需，也意味着对学校侵权责任规范权的分解，即赋予行政权通过行政立法的方式明确学校教育管理职责，并以此体现行政权对学校侵权责任制度构建的参与。虽然，在侵权责任法颁布之前，教育部《学生伤害事故处理办法》第九条对学校的教育管理职责作出专门规定，但由于立法技术的欠缺，存在着内容粗略、效力等级低等不足，基于上述原因，依据侵权责任法的相关规定，通过行政法规细化学校的教育管理职责也是界定学校侵权责任，落实校园伤害责任的前提。
