同时，如前所述，在中央立法缺位，不足以解决学校安全问题的情况下，各地方性法规纷纷对学校安全事项进行了规范，这种现象势必造成地方性法规与上述两个部门规章即《中小学幼儿园安全管理办法》、《学生伤害事故处理办法》并行的局面。多个规范性文件对同一事项加以规范，无疑增加了上述规范性文件内容重复或冲突的几率，人为地增大了立法技术的难度。
根据我国立法法的规定，部门规章与地方性法规之间并不存在位阶之分，因此，当出现矛盾时，无法运用规范性文件的冲突规则进行选择适用，而只能通过裁决程序解决冲突。即依据立法法第八十六条规定，地方性法规、规章之间不一致，发生冲突时，应由国务院或全国人大常委会裁决。在没有统一的上位基准法的情况下，这些规范性文件发生立法冲突是不可避免的，而频繁启动冲突裁决机制无疑会增加法律适用的成本，也会弱化规范的执行力，加之目前我国规范性文件冲突裁决的程序机制并不健全，在现实中，裁决程序的启动存在一定的制度障碍，因此，无法保障规范性文件冲突的及时解决。
（二）文本分析
作为一种规范，在成文法的国家，法律总是以文本的形式存在着。如果说因立法层级上的断代使得有关学校安全的法律规范存在体系化不足的外在弊端，那么，通过对现有规范性文件的文本分析，又存在着规范性欠缺的内在瑕疵。
1、法律规范结构的非完整性
法律规范是“能够相对独立地发挥法律调整功能的最小单元”，是通过法律条文表达的、由条件假设和后果归结两项要素构成的具有严密逻辑结构的行为规则 [1]（p.50）。法律之所以能够发挥实质功能有赖于立法技术的严谨，有赖于法律规范的逻辑结构完整、合理。
根据通说，法律规则（规范）=假定+处理+制裁，这一观点认为法律规范由假定、处理和制裁三部分组成。所谓假定是一定行为准则适用的条件；处理是行为规范本身，即法律规范中对行为的允许、禁止或要求；制裁是违反这一规范所招致的法律后果。这一理论曾是前苏联和我国法学理论的通行观点，后继论说虽有所不同，但仍与其一脉相承，如张文显教授提出，法律规则（规范）=行为模式（权利、义务的规定）+法律后果的归结。认为任何法律规范都由如下两部分构成：（一）权利和义务的规定。（二）法律后果的归结[2]（p.31）。而孙笑侠教授则认为，“一个完整的法律规范，一般包括假定、处理和法律后果三个部分，三者缺一不可”[1]（p.196）。其中，假定是指法律规范适用的条件和范围。只有合乎特定的条件，出现特定的情况，才能适用特定的法律规范。处理是指法律规范要求的作为和不作为。它是法律规范的基本部分，具体规定了人们的行为，即允许做什么、禁止做什么或要求做什么，是法律规范的基本行为模式，而法律后果包括积极和消极两种。可见，虽然学者对法律规范的内在结构存在着认识上的不同，但将法律后果作为规范的必要结构要素是共识，这一要素的存在也是规范之所以能够发挥实质作用的保障。
从法律文本的角度而言，目前有关学校安全事项的规范性文件中存在着严重的结构不完整。许多文本表述仅为宣示性条款，并不具有规范意义上的法律后果。如《义务教育法》第二十四条规定：“学校应当建立、健全安全制度和应急机制，对学生进行安全教育，加强管理，及时消除隐患，预防发生事故。县级以上地方人民政府定期对学校校舍安全进行检查；对需要维修、改造的，及时予以维修、改造。学校不得聘用曾经因故意犯罪被依法剥夺政治权利或者其他不适合从事义务教育工作的人担任工作人员”。这一文本以义务性条款和禁止性条款的方式对学校安全作出了规定，涉及两个义务主体，即第一、三款的义务主体是学校，第二款的义务主体是政府，但在第七章“法律责任”中，对于违反上述义务的行为仅规定了一种情形的罚则，即第五十二条规定，“县级以上地方人民政府有下列情形之一的，由上级人民政府责令限期改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：……（三）未定期对学校校舍安全进行检查，并及时维修、改造的”。其中，涉及学校的有关义务并未附随着相应的法律责任。此类缺陷在相关规范性文件中多有体现，又如在《宁波市学校安全条例》中，从二十五至二十九条规定了公安机关、交通行政部门、城市管理、规划、建设等行政部门、文化行政部门、环境保护行政部门在维护学校安全方面的义务，但第五章“法律责任”中，并未规定上述义务主体对应的法律责任。这种责任的缺失使得法律文本在逻辑结构上存在一定的残缺，以至于无法发挥规范的实质效力。
