制度现状与立法完善
——论《学校安全条例》的功能定位与立法空间
李昕
【摘要】目前有关学校安全的立法在体系化方面存在着基准规范缺位、规范体系层级断代、多头立法、内容交叉重复的缺陷；在文本内容上存在着规范性欠缺，以及目的定位与逻辑起点不统一的内在瑕疵。鉴于当前的现状，制定一部功能与属性定位科学、合理的规范性文件——《学校安全条例》，明确其作为基准法的功能属性、行政法规的层级属性、客观规则的性质定位。以行政法规的形式统领学校安全规范体系，完善学校安全规范的体系化，是实现学校安全保障制度化的现实需求。
【关键词】立法技术；体系化；规范性；立法目的；功能定位
【全文】
近年来，屡次发生的校园伤害事件使得学校安全保障的制度化成为公众关注的焦点。在法治社会，制度保障首先体现为法律体系的完善。因此，从立法技术层面分析现行有关学校安全的规范性文件，进而有针对性地进行法律制度的建构，是解决校园安全问题的当务之急。
一、立法技术视角的现状分析
纵观我国有关校园安全的立法现状，其内容散见于各个层级的规范性文件中，内容庞杂，且数量繁多，其中主要包括法律7部、部门规章11部、地方性法规37部、地方性规章25部，其他规范性文件200多部。立法技术无疑是衡量立法质量的标准之一，面对如此纷繁的规范性文件，从宏观的体系结构和微观的文本内容两个方面对学校安全法律规范加以分析，是考察当前立法现状的重要环节。
（一）体系化分析
就宏观结构而言，立法的体系化要求围绕着同一事项，由多层次、多门类、多功能的规范性文件组成一个互相联系、互相制约、规范协调、形式完整、层次分明、结构合理、体例统一的有机整体，从而实现立法体系的完整、配套。层次不清、内容残缺、结构失衡、规范冲突、体例混乱是立法质量与功能低下的标志。从体系化的角度分析，目前我国有关学校安全的规范性文件，主要存在以下问题：
1、基准规范缺位，规范体系层级断代
立法的体系化意味着从母法到子法、从主法到从法、从原生法到实施法、从实体法到程序法、从中央法到地方法能够形成一个相对完整的子系统。在这个子系统中，首先必须存在一个居于主导地位的核心规范，其他规范性文件以此为基准进行派生、从属立法，从而形成一个层次分明，位阶有序的规范体系。
从规范的层级而言，目前，在法律一级，我国尚未存在有关学校安全事项的专门立法。相关法律主要有《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国侵权责任法》等，其中，《义务教育法》和《未成年人保护法》的规定多为宣示性条款，并未直接体现为具体的权利、义务，因此，不具有规范意义上的法律效果，而侵权责任法第三十八、三十九、四十条虽直接涉及学校安全事项，但因立法目的的不同，该法侧重于从结果意义上明确界定责任归属的原则，而不是立足于行为意义去规制学校的安全义务，同时，由于侵权责任法采用客观化的未尽“教育、管理职责”作为认定学校过错的标准，但又未对学校的“教育、管理职责”给与具体与明确化，因此，为以规范的形式明确学校的“教育、管理职责”提出了必要性，也提供了立法空间和余地。
