在行政法规这一位阶，有关学校安全的规范是空白，缺乏一个统一的、具有规范效力并且效力等级高的有关学校安全的行政法规，出现了该规范体系上的层级断代。部门规章中直接涉及学校安全的重要规范有：《中小学幼儿园安全管理办法》、《学生伤害事故处理办法》，但存在着内容过于笼统、粗略、效力等级低等不足。
在中央立法缺位，不足以规制学校安全的情况下，面对日益加剧的社会压力，各地方纷纷以积极态度应对学校安全问题。许多地方对校园安全进行了专门立法，如宁波市学校安全条例、深圳市学校安全管理条例、辽宁省学校安全条例、云南省学校安全条例等，以地方性法规的形式自主化地规范学校安全管理，但由于地方立法有其从属性、区域性限制，各地规定在立法体例、规范内容、法律责任等方面呈现出诸多不统一，且有许多颁布于《侵权责任法》出台之前，与侵权责任法存在冲突。至于地方性规章，大都为执行性立法，内容较为零散，立法质量参差不齐。
此外，不具有立法效力的其他红头文件较多，主要表现为各个部委和地方政府的“意见”和“通知”，如国家教委办公厅关于加强幼儿园安全工作的通知、卫生部关于加强学生课间加餐卫生管理的通知等等，这些文件具有一定政策性、时效性，但缺乏规范性、稳定性，因此不能为学校安全提供长效的制度保障。
概括而言，目前有关学校安全的立法存在着基准规范缺位，规范体系层级断代的缺陷。由于缺乏处于统领地位的制度依据，使得在全国范围内无法形成统一的有关学校安全的规范体系，存在着内容零散、效力低下、冲突较多、衔接不足、制度缺位等明显弊端，不能构成学校安全保障的有效制度机制。
2、多头立法、内容交叉重复
目前，涉及学校安全的规范性文件中，部门规章主要有2002年教育部颁布的《学生伤害事故处理办法》，以及 2006年教育部、公安部、司法部、建设部、交通部、文化部、卫生部、工商总局、质检总局、新闻出版总署联合制定的《中小学幼儿园安全管理办法》，因同为部门规章，上述两规范具有同等的法律效力。虽然前者立足于学生伤害事故的责任认定和事故处理，后者侧重于安全管理，以求防患于未然，但结果意义上的责任势必影响、制约着行为者的义务。如果法律条文中明示了某行为的法律后果，也就暗含了法律对该行为模式的态度。具体而言，如果《学生伤害事故处理办法》对哪些情形下学校应当承担伤害事故责任作出明确规定，也就暗含着这些情形下学校应当采取避免、预防事故发生的措施。例如《学生伤害事故处理办法》第九条规定，学校的校舍、场地、其他公共设施，以及学校提供给学生使用的学具、教育教学和生活设施、设备不符合国家规定的标准，或者有明显不安全因素的；学校组织学生参加教育教学活动或者校外活动，未对学生进行相应的安全教育，并未在可预见的范围内采取必要的安全措施的学校应当依法承担相应的责任。这意味着学校有对其教育教学设施的建设方案进行安全审查，杜绝事故隐患，以及对学生进行安全教育，采取必要安全措施的义务。基于这种事实上的关联性，上述两个部门规章在内容上必然有所重合，因此，《中小学幼儿园安全管理办法》第四章“日常安全管理”，与《学生伤害事故处理办法》第一章“总则”、第二章“事故与责任”，《学生伤害事故处理办法》第五章“事故责任者的处理”，与《中小学幼儿园安全管理办法》第八章“奖励与责任”在实质内容上应当是重合的，区别仅在于《中小学幼儿园安全管理办法》立足于行为意义去规制学校的安全义务，而《学生伤害事故处理办法》侧重于从结果意义上明确责任的归属。目前这两个部门规章并存的立法现状，必然造成多头立法、内容交叉、重复的弊端。
