行政强制与公共利益的实现（上）
杨建顺
【摘要】行政强制权是国家行政权的重要组成部分，是实现公共利益的重要保障手段。尽管现代行政法学强调参与型行政，但这并不排除行政行为以强制为后盾，并不排除通过强制手段来实现义务的履行。以实现公共利益为目的，是一切行政活动亦是行政强制之正当性的判断基准。建立在利益衡量论之上的行政强制论认为，行政强制自身应当是法律所授予的，是为执行法律，实现公共利益等行政目的，为保护私人合法权益而存在、而实施、而消灭。本文认为，贯彻法治主义原理，完善对行政强制的事前和事中程序性规制，尤其是确立和贯彻落实参与型行政理念，并确保事后一系列权利救济机制的实效性，才能促使行政强制权依法、合理、有效地行使，最大限度地符合公共利益性。
【关键词】行政强制；公共利益；利益衡量；参与型行政；程序性规制；权利救济；法律的拟制
【全文】
引言--问题所在
近年来，因农村土地征收征用和城市房屋拆迁等社会热点和难点问题所引发的补偿纠纷呈现出普遍化和矛盾尖锐化倾向，乃至群体性事件频繁发生。正如有人所指出：“可以这么说，哪里有拆迁，哪里就有强拆，哪里有强拆，哪里就有人上访，如果拆某个地方没有出现上访情况，那倒是新闻了。”[1]另一方面，也有人对强拆自焚事件进行分析和梳理，提出了如下命题：“从某种程度上说，没有强拆就没有中国的城市化，没有城市化就没有一个个‘崭新的中国’，是不是因此可以说没有强拆就没有‘新中国’?”[2]针对同一事件的不同描述，所体现的不仅是拆迁中利益对立的问题，而且也是强拆制度和行政强制秩序价值面临挑战的一种反映，需要从行政法理论上予以客观、全面而准确的回应。
面对城市化发展过程中广泛存在且不断升级的这种拆迁-拒拆-强拆，以及上访-自焚-跳楼等现象和事件，进而生出了对行政复议、司法裁判权威的挑战，甚至连本应成为联系党和政府与人民群众的纽带和桥梁的信访，也因为主观或者客观诸方面原因而难以奏效，遭到人们的诟病。所有这些都难免给人一种感觉--既存的纷争解决机制都不管用了，于是，要探寻所谓多元纷争解决机制，要在现有制度之外展开所谓纷争解决机制的多元探索。很显然，如何妥善处理这一系列问题，尤其是如何正确而有效地处理群体性事件和自焚、跳楼等事件，关系到能否顺利实现权力和权利的正常博弈，已经不再是单纯的权利论或者权力论所能够圆满解决的问题，而是有必要运用利益衡量理论来确立扎实可行的判断基准和程序机制，也是对既有机制和体制进行全面客观而准确评价并进一步加以完善的问题。在不能明确界定公共利益与私人利益的分界线的情况下，不仅要跳出纯粹观念论的羁绊，避免笼统的抽象论，更要避免完全以个案分析代替整体把握的片面方法论。通过一个个活生生的事件或者案例来探寻个案正义，当然会有助于推进妥善化解行政争议的机制；全面把握既有法律体系尤其是行政纷争解决机制的利弊得失，必将有助于社会主义法律体系的进一步充实和完善。
本文将围绕行政强制与公共利益的实现这一课题，阐述现代行政的特殊性质，明晰现代国家中行政法的目标价值和手段价值的辨证统一关系，从行政权力的规范制约和充分保障，到公民权利的尊重保障和利益多元化的实现，旨在阐明行政强制过程中贯彻利益衡量论将有助于公共利益和私人利益的实现。
一、行政强制权的正当性基础
行政权力是国家权力的重要组成部分，无论在专制和集权国度，还是在民主和法治社会，任何国家都少不了行政权力，只是行政权力的来源会有所不同。自然法学派认为，包括行政权力在内的国家权力，是由社会中各个人舍弃其自然权利的一部分或者全部，以社会契约形式让渡给国家或者社会整体，使之能以其所获得的权力，反过来保障每个人的自然权利。“每个人都生而自由、平等，他只是为了自己的利益，才会转让自己的自由。”[3]国家或者政府的权力来自人民的授予或者转让，而人民的权利一旦让与政府，变为政府的权力以后，则人民自己不再享有或者暂时不享有这项权力，须绝对服从政府的权力；若政府无道，则人民还可收回此权。不过，需要强调和确认的是，人民所让渡的只是国家统治权、公共事务管理权和秩序维持权，所以，国家只拥有为维护社会公益（维护人所共有的、平等的天赋权利）而当有的必要且有限的权力。在近现代，国家权力的来源和依托有两个：直接的来源和依托是对公共资源的控制；根本的来源和依托则是人民以明示（如公开选举等）或者默示的方式所进行的授权或者委托。即使是凭借武力强行获取的权力，也必须以一定的方式和途径获得大众的认同，否则就不可能成为真正的权力。[4]
