(二)主体观：从双边法律关系到多边法律关系
在传统行政公法的理论背景下，行政法律关系被定义为行政主体与直接相对人之间的双边关系。其基本的逻辑结构如下：行政法以维护和促进公益为核心目标。由于公益的特殊重要性在法律的框架内，行政主体被赋予排除私人干涉的意思形成自由与行动自由(裁量权)，行政主体履行职务主要是对法律(或者说代议机关)负责，而不是对多数私人直接负责。所以，在行政主体与多数私人之间，并不直接形成以权利义务为内容的法律关系，毋宁说是一种概括性的权力支配关系。但是，考虑到公权力行为对行为受领者的危害可能性，所以一般承认行政行为的直接相对人具有权利救济请求权，以防御国家以公益之名对其过度侵害。换言之，传统行政法上的法律关系，仅为行政主体与直接相对人之间的双边关系，至于第三人(或称利害关系人、非直接相对人)的利益主张，则完全作为“公益考虑的事项”(亦即被公益所吸收)而排除私人独立请求的可能性。由此可见，传统行政法律关系的理论模型，完全是从“公益本位”的价值观出发，通过对复杂社会利益关系的概括性描述与简化处理，以突出行政法的公益指向。受到这种思维方式的影响，行政行为的合法性标准也完全是从行政直接相对人立场出发的理论构成，而与行政实体法理论相衔接的行政诉讼与国家赔偿制度，也将重心落在直接相对人的权利保护方面，至于第三人的权利救济问题则长期被忽视和冷落。
但是，行政法律关系的这种“简约性格”并非一成不变。到20世纪中后期，德国公法学界为打破公益“一统天下”的格局，开始强调应当还原行政法律关系的本来面貌——— “复合性格”，亦即认为行政活动从来都是覆盖并渗透私的社会生活的法现象，而所谓行政法律关系，也不过是行政介入(或主导)私人之间利益关系的复合关系形态。换言之，行政法律关系本身即涵盖一个或多个民事法律关系，只不过通常这些私人间关系隐而不现，如警察处罚超速驾驶的司机，表面上看仅为行政与违法者的双边关系，但如果警察对违章驾驶行为置之不理，则可以想见道路上超速横行、车祸不断，私人间的纷争四起的混乱状况。而有时，这些私益间纷争却是显在的，如建筑主管部门对开放商颁发建设许可证，而建设用地的附近居民因为通行权、采光权受到影响而坚决反对颁发该许可。
对于行政法律关系这种“包容性”特征，德国公法学者埃里克森(H·U·Erichsen)有比较精辟的分析。他认为，波恩基本法的制定标志着德国从19世纪的自由法治国演进至社会福利法治国，伴随行政职能的扩张，公行政主体承担了对国民普遍的“生存照顾”义务，而市民对行政的依赖性和感受性也不断增强，行政活动的影响范围不再局限于直接相对人，其辐射效果愈加显著。如大型基础设施建设的行政许可，会形成不特定多数市民作为受益者或者受害者之间的复杂利益纷争，对这种多次元社会关系结构的描述和调整相当困难，但这也是现代行政法理论必须面对的全新课题。现代行政法律关系并非单纯的行政主体与相对人的双边关系，而是存在多数法律主体的“多边法律关系”，并且，行政法律关系的多边性格，已不是一种局部的、补充性的、例外的存在，而是具有了普遍的、主导的、基础的特色。{13} (P9)施密特·阿斯曼也指出，多边行政法律关系中的“第三人保护”问题，始于1960年代出现的建筑法上的邻人诉讼，到今天已经拓展到资金补助法、经济法上的竞争者诉讼以及环境法上的环境权诉讼等广泛领域。可以说已经覆盖了部门行政法的大部分领域。{13} (P10)
