(二)公私法二元论的时代迷局与改革进路
从20世纪初期开始，西方国家逐渐进入垄断资本主义时期，为解决尖锐的社会矛盾与问题，国家对经济和社会生活的干预不断强化，国家与社会、政府与市场也随之出现相互渗透、融合的趋势。新的社会状况的变化也体现在公法与私法关系上，具体表现为“私法公法化”、“公法私法化”以及“混合法”的登场。所谓“私法公法化”，主要是指公法对私法领域控制的强化，从而形成对“私法自治”原则效力的限制。具体表现为契约自由的限制、所有权的相对化以及无过错原则的确立。所谓“公法私法化”，是指私法上的原则、理念、行为方式等渗透或移植到传统公法领域的现象。例如，私法上的诚实信用原则被转用于公法领域；由非行政主体(如行业协会、消费者协会)享有并行使“公共权力”；行政主体采用体现私法平等理念的契约、指导方式完成行政任务等等。所谓“混合法”，是指公法与私法相互渗透过程中逐步形成的“新的部门法”，包括劳动法、消费者法、经济法、环境法、社会保障法等。这些法律规范究竟属于公法还是私法存在争议，但不可否认这些新型法律规范兼容了“国家强制”与“意思自治”两方面特征，并对社会利益关系的调控发挥了重要作用。总之，伴随各国法律系统的结构性变迁，公私法二元论开始受到质疑和挑战。因此，有必要对这一影响法律学术体系构成的基础理论进行详细的追问和反思。
在今天，当“全球化”、“可持续发展”、“公私合作”、“防止气候变暖”成为发展战略的关键词时，“自由秩序”已经成为跨越公私法两大领域的复杂结构状态，那种将个人自由理解为私法上的“绝对权”，将公法(尤其是行政法)视为个人自由外在保障机制的传统观念已经缺乏说服力。所以，如果我们将特定历史时期形成的公法与私法的关系形态视为“永恒真理”，并藉此指引后续的法律发展方向，实有“刻舟求剑”之嫌。固守公私法的抽象概念区分与封闭的体系思维，也许可以确保法律论证的简捷性与精确性，但却无法有效因应复杂多变的社会利益关系状况，更无助于解决事关人类生存与发展的全球性难题。在新的历史条件下，公私法区分必然呈现相对化的趋势，而且现代公法与私法的发展趋势毋宁是在不断突破这一传统理论框架。日本学者盐野宏认为：“行政法的研究对象和视角，已不是与民法相并列构筑的关于国内行政的公法，而必须在总体上动态地考察行政过程中的所有法现象，指出其中的问题点，并探究解决的方法”。
{4} (P46)实际上， 20世纪中期之后的德国、日本以及我国目前的行政法学体系，也都没有将行政法的研究对象和范围严格限定于典型的公法问题，而是涵盖了行政指导、行政计划、行政契约、行政任务民营化、公私协力关系等非权力支配关系的广泛领域。另外，很多研究者也认识到，关于行政法的解释适用以及诉讼途径的选择问题，也与公法与私法的区分没有直接关系，换言之，没有必要迂回地借助公法和私法概念解决上述问题。所以有学者指出：“行政法学术体系的建立，首先应当考虑的是如何为现实社会生活服务，而不应为抽象的概念所束缚，仅仅为了追求逻辑的严整一致，而放弃理论的实用性是不明智的。”{5} (P47)
