三、新的行政法观念的建立
公私法二元论内含两项前提预设：其一，存在相互排斥的公行政领域与私人领域(公益与私益)。其二，存在代表各自领域的互不渗透的两种人格主体(国家与私人)。在今天看来，这种理论预设已经发生深刻摇摆，因此，伴随理论思维的前提批判，行政法理论的革新也势在必行。
(一)规范观：从行政法与民法的对立到相互支撑结构
在19世纪古典自由主义理念下，行政法与民法的功能被严格区分开来，亦即行政法属于行为规范，目的在于维护公益；民法属于裁判规范，目的在于维护私益。并且二者各自独立，互不介入。但在今天看来，这样的二元观应当予以排除。在当今的管制经济学看来，“政府与市场、管制与自治并非处于相互对立的格局，政府规制的目的应当是让私法自治有更大的发挥空间，规制改革的另一面实质上是自治革新”。{9} (P161)当然，如何协调好政府与市场、管制与自治的关系属于整个社会科学的宏大课题，绝非单纯依据法学思维就能提供确切答案，但至少作为利益调控机制的行政法与民法的各自功能，在法学上应予解明。
与民法的私益保护目的相比较，行政法虽以维护“公共利益”为核心目标，但所谓公共利益不过是诸多最小单元的私益间关系的复合结构。因此，行政法与民法在功能层面并没有本质差别，二者都是对私人间利益冲突进行调整和分配的法律手段。二者的差别，主要体现在调控手段和受法律拘束的程度有所不同。德国公法学者施密特·阿斯曼认为：“对市民间利害关系的调整，既可以由市民依据私法自发实施，也可以通过行政法干预来达到目的。问题的关键在于面对复杂的社会问题，究竟应该如何有效组合具有不同控制功能的行政法规制与民法规制。”{10}(P322—324)与德国的观点相似，近年来，日本民法研究者与行政法研究者也共同论证了行政法与民法的交错、互动关系。例如，日本民法学者山本敬三认为，行政法与民法是一种“相互依存、相互支援的补强关系”。{11} (P 293)著名行政法学者大桥洋一将历史上行政法与民法的关系归结为三个阶段：第一阶段是“相互排斥”关系，即民法与行政法各自独立，互不介入；第二阶段是“相互参照”关系，即承认若干私法原则、条文可以适用于行政法律关系；第三阶段是“相互补充”关系，即行政法与民法是相互支撑的多元合作系统。{12} (P74)
那么，同样作为社会利益关系的调控机制，行政法与民法究竟应当如何协调配合呢?从民法与行政法的基本构造来看，民法更适合对私人利益关系作微观和灵活的规制。而行政法则适合承担整体性、持续性的规制任务。以民法机制补充行政法的不足的情况，属于当今各国行政法理论关注的重点课题，诸如“行政组织的民间化”、“行政任务的民营化”、“行政活动的契约化”等“规制革新”问题均需吸收和借鉴民法的运行原理。总之，针对社会生活的具体问题领域，应当详细检讨行政法与民法规制的对象、范围和手段和效果，只有将行政法手段与民法手段合理地搭配组合，才能发挥法律(无论是行政法还是民法)作为社会调控机制的最大效益。[②]100年前奥托·迈耶建立了一个与民法秩序相异且并立的行政法体系，但今天，法学研究者已经开始探索二者的牵连关系与组合结构，由此可见，法律观念绝非什么自然定律，而仅代表一种时代的强音。今天中国行政法问题的研究，不应拘泥于传统行政管制领域及其管制方法的探讨，而应将法律规范视为社会利益关系的重要调控工具，在国家整体法律秩序乃至全球背景下，展开行政法与民法的任务与功能的一体化研究。但相对于德日等国对这一课题相当精深的法理解析，不能不说我国法学在这方面的研究才刚刚起步。[③]
