其次，法制效用的具体生成。这一问题主要是针对困境中的消极冲突的层面而言的，即实施程序的法制化、争议解决的法制化、效果评估的法制化以及监督实施的法制化，这四个问题在本质上互相区别又互相统一。综合来看，法制效用的生成着重在三个环节。第一，确立一种理念，即法制的理念。要充分认清法律手段地方府际关系的处理尤其是非传统型横向府际关系中的重要作用。就当前来看，一方面，它是确保对口援疆工作得以顺利、有序、有效、稳步推进的细节关怀，是对口援疆政策由纸上走到地上的重要因素。另一方面，它与政策手段并非零和博弈式的完全对立，而应当在实施模式多样化的层面上实现优势互补与动态融合。此外，不能将对口援疆看做为一项单纯的政治任务，更不能以完成政治任务的心态和方式去加以推行，而应当将整个援疆过程纳入到法制的框架中来，以法制的眼光进行客观的审视。第二，制定一部法律，即专门规制我国府际关系的法律，既包括纵向的央地关系，又包括横向的竞争、合作、交流、援助关系。目前学界对于动辄就建议立法的主张比较排斥，但是本文的立法建议却不同。一方面，它具有迫切而充分的现实需求；另一方面，它将横向府际关系与中央与地方关系结合起来加以规制，实际上是将近些年呼声较高的《中央与地方关系法》的内容加以适当的充实和扩展，具有资源整合的可能，而非出于惯性思维的脱口而出。在相关法律制定的过程中，就可以对处理各种府际关系的原则、制度、程序、监督、评估以及纠纷解决给予充分的考量。当然，这类立法无疑属于长远的规划，就当前对口援疆的事实而言，最重要的则在于如何将现有的相关法律制度资源用足、用好、用活。第三，设立一个机构。出于化用“法约尔桥理论”[10]的见解，中央层面应当设立一个部门，专司国内各类府际关系的日常处理，既包括对央地权限纠纷的争议解决，又包括对地方各级横向府际关系的调节与协调。作为一个兼具事务主管和议事协调双重角色的部门而言，应当具有省部级或以上的级别，甚至可以裁判绝大多数纵向与横向的府际纠纷。这种机构，完全可以从实践中存在的“地方政府区际发展联席会议”的形式发展而来。从这个层面上而言，熊文钊教授建议设立的“地方事务部”不失为一种科学的制度设计。[⑦]

　　最后，对于镜像立法给予必要的关注。所谓镜像立法，原是指联邦制国家内的行政部门就一份详细的法律草案中的条款达成一致，然后通过分别立法，在各自的辖区内实施。这种机制从一开始就具有一致性，但地方立法者会独立做出政治判断，搞点小改动，天长日久，开始时的一致性就逐渐消失了[11]。事实上，这种镜像立法现象在单一制下的中国亦广泛存在。国家的统一立法在各地细化和实施的过程中，出于地方利益保护的立场和趋利避害的本能，逐渐向着有利于当地的方向变化，最终使得立法原旨极大扭曲以及区域间对同一法律的实施迥然相异。在对口援疆过程中，这种镜像立法的危害至少有二，一是在施援与受援的利益转移过程中某一方主体按照利己的方式加以实施，妨害与其效果的充分发挥甚至适得其反，二是施援者与受援者由于各自的镜像解释使得两者制度无法实现良好的对接，极大影响援助计划的顺利实施。出于以上考虑，在国家统一层面制定完善、细致的府际关系法律方不失为明智之举，这与上一点的建议又不谋而合了。