（二）消解

　　1、科层式的纵向府际法律关系与潜在的利益诱导

　　虽然前文对于对口援疆的实施方式提出了“中央财政向地方财政转移负担”的质疑，但是这一质疑发生作用的前提是，地方财政在一种完全自由且极不情愿的情况下“被对口援疆”。然而事实并非如此。除却前文谈及的“道义以及社会主义大家庭的彼此和谐”的因素不谈，还应当注意如下三点。第一，就现行法律的规定而言，地方政府具有执行上级政府的命令的职责，因此，虽然在分税制的精神上不太说得过去，但是对口援疆的实施模式在本质上是纵向府际关系法律机制发生作用的结果。第二，对口援疆表面上是施援者单方面的无偿给予，事实上某种利益诱导机制的存在仍使施援者具有或可能具有潜在的回报。一方面，从援助力度上来说，由于普遍采用中东部的省、直辖市对口援助新疆市、州乃至县的模式，受援者的需求与施援者的满足能力之间尚有较大的差距，这在心理上极大缓解了地方财政可能产生的抵触情绪；另一方面，由于新疆受援地区与施援地区的优势与劣势不尽相同，因此存在极大的互补可能，是故在无偿援助协议的背后可能蕴含着广阔的优势互补合作空间，其中蕴含着巨大的潜在回报。第三，虽然在政治上实现了一定程度的纵向府际地位关系、财政关系的相对独立，但是由共产党严格的党内科层制度与各级政府领导权力两个因素的耦合，事实上极大消弭了纵向府际关系间的独立性色彩，亦即地方政府对于中央政府的决定仍视为一项必须服从的义务。正如江苏省委书记梁保华所指出的：“对口支援新疆是中央交给江苏的光荣任务，是我们义不容辞的政治责任”。而河南省委书记卢展工也表示：“做好对口支援工作，不是哪一个地区、哪一个省的工作，而是一项关系党和国家工作大局的重大政治任务。”

　　综上，虽然本地财政被有中央侵蚀之嫌，但是本质上作为施援者的地方政府对于对口支援新疆的政策仍持积极拥护的态度，因此很难说对口援疆有违现行的法制精神。

　　2、法制框架下对口援疆的实现

　　首先，横向府际关系的法制化。这主要包括地方政府地位的法制化和地方府际关系的法制化两个方面。如前文所论，前一点目前在法律上具有了一定的基础，即使加以充实和完善，也绝非一朝一夕之功，因此当下应把重点适当向地方府际关系的法制化倾斜。从地方府际关系的类型来说，又可分为两种。第一，现有对口援疆政策模式下的地方府际关系。这里笔者并未使用“横向”的修限定语，因为在对口援疆实践中施援者的级别要高于受援者的级别，因此这里的地方府际关系已经从宽泛意义上的横向府际关系转变为兼具横向、纵向乃至斜向的矩阵府际关系。[8]法制化的任务，在于如何将这种组织间网络[⑥]用规范的方式固定下来，以最大限度地发挥其内在积极效用。第二，跳出对口援疆所构建的施援者与受援者的二元关系，我们发现新疆同其他相邻西部省区之间的关系仍体现为一种传统的地方府际关系式的竞争与合作态势，事实上这种府际关系已经由某种制度化的形态确定下来。“西北集团，把西北五省区———陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆———的领导人和最重要的经济官员联合起来。各省区省长、主席及其顾问每年会晤一次，会晤地点在各省区首府轮流安排。会晤的任务和目的是交流信息，研究共同存在的问题，并确定在某些具体地区或项目上的合作。”[9]因此，针对西部省区之间的府际关系的规制，重点在于如何将其引入到规范的法制轨道上来，以促进其价值的进一步彰显。综上，对口援疆语境下法制化后的应然府际关系如下图所示。