法制背景下的对口援疆
——以府际关系为视角
The Partner Assistance Model in Xinjiang Uygur Autonomous Region under the Background of Legal System
——In the Angle of Intergovernmental Relations
郑毅
【摘要】目前，规模最大的一轮对口援疆工作已经全面启动。由于传统上对府际关系研究的偏颇的视角，使得对口援疆很难找到适合的政治学成果为直接理论指导。事实上，对口援疆在地方政府的法律地位、地方财政的独立性、纵向府际关系等方面具有较为坚实的法制基础，却也同时面临着积极冲突和下消极冲突两种不同的法制困境。对于这些困境的消解，除了证成该政策在法制背景下的合理性外，更重要的是从横向府际关系的法制化、法制效用的具体生成、镜像立法等方面进行深入的分析。
【关键词】法制；对口援疆；府际关系；困境
【全文】
一、引言：对口援疆的政策背景
从1997年开始，北京、天津、上海和山东等8个省市就在中央的号召下启动了援疆工作，成为对口援疆的先声。从2009年11月开始，由国务院牵头包括国务院办公厅、央行、国家发改委、财政部和国家税务总局等多部门组成了一个庞大的考察团，开始了对新疆的全方位调研，调研范围涉及到全疆15个地州市，调研对象涵盖了机关、学校、企业、街道社区等。2010年3月29日至30日，全国对口支援新疆工作会议在北京召开。中共中央政治局常委、国务院副总理李克强出席会议并发表重要讲话，指出力争经过5年努力，在重点任务上取得明显成效；经过10年努力，确保新疆实现全面建设小康社会目标。与此同时，各种配套性的政策、措施也纷纷出台、实施。由此，新的一轮也是迄今为止规模最大的一轮对口援疆工作的序幕真是拉开。这次对口援疆工作的核心是中东部19个经济较发达的省市分别结对援助（Partner Assistance）新疆12个地（州）市的82个县（市）和新疆生产建设兵团的12个师，以财物援助、包干到户的方式进行针对性的支援[①]。
二、从对口援疆的视角审视当前府际关系研究的局限性
府际关系（Intergovernmental Relations,简称IGR），亦即政府间的关系，它包括中央政府与地方政府之间、地方政府之间、政府部门之间、各地区政府之间的关系。[1]府际关系是西方政治学的重要概念，然而在我国的正式研究历史却仅有十余年而已。近年来，随着改革开放的不断深化，府际关系的研究也取得了长足的进步。那么，目前相关研究的成果对于现实中对口援疆政策的理论支撑力度有多大呢？事实上不容乐观。
首先，虽然得到了极大改观，但不可否认的是，目前对于府际关系的研究仍然以中央政府与地方政府之间的关系（即纵向府际关系）为重点。正如有学者所指出的：“改革开放前，我国纵向府际关系占据绝对主导地位，横向府际关系受到阻隔；改革开放后，我国横向府际关系活跃起来，但单一制的国家结构形式决定了纵向府际关系仍然要起举足轻重的作用。”[2]也有学者指出：“中国学者对中央与地方关系以外的其他政府间关系研究得还不够，中央与地方关系几乎成了政府间关系研究的全部。”[3]究其原因，主要有如下三点。其一，自封建时代以来，我国一直延续着中央集权的体制模式，虽然新中国成立后就央地分权问题产生过几次动荡，但时至今日这种“自上而下”的体制仍然是国家权力配给的核心要素。与这种模式相伴的，必然是对中央与地方之间的关系问题的极大重视。其二，长期计划经济的体制，是纵向府际关系的重要历史载体。虽然实施改革开放政策为时已久，但是数十年来的计划经济思维仍然在我国的体制机构层面存在根深蒂固的残留。在计划经济时代，依靠的是单纯的自上而下的指令和分配模式，地方只是既定政策的的被动接受者，缺乏相对的独立地位乃至独立意识，而中央的统分统管实际上也是有赖于纵向的府际关系予以实现。这种思维，时至今日仍以思维惯性的形式隐藏在对府际关系研究的过程当中。其三，从我国的党政关系而言，共产党的领导干部分别在中央和地方各级政府中担任主要领导职务，而他们在党内是一种典型的上下级之间领导与被领导的关系，这种党内纵向关系色彩耦合到府际关系中，自然导致了纵向的纵向府际关系在府际关系的研究中占据主导地位。与前两点因素不同，这一因素是不会随着改革开放的深化而产生本质性变化的。总之，目前的府际关系研究重央地间纵向关系而轻地方政府间的横向关系，与对口援疆政策的现实契合有限。
