此外，对口援疆能够顺利实施的另一个重要因素在于共产党作为执政党而产生的党的上下级关系与纵向府际关系的制度性耦合，对此前文已有提及。更直观的例子在于，虽然是府际的支援关系，但是去新疆进行考察的支援省市代表团无一不是省（市）委书记带队；无独有偶，在这些书记们对于完成对口援疆任务进行表态的时候，也无一不提到“保证完成党和国家交给的任务”的观点。党的内部领导机制在对口援疆实施过程中的重要作用可见一斑。

　　四、对口援疆的法制困境及其消解

　　（一）困境

　　对口援疆虽然具有一定的法制基础，但是同时也面临着诸多法制困境。特别是当这个充满了横向府际关系色彩的问题在极端缺乏横向府际关系法律规范的背景下出现的时候，其面临的困境就显得尤为凸出。从对口援疆政策与法制冲突的视角而言，这种困境可以从积极冲突和消极冲突两个方面进行考察。

　　第一，积极冲突——对口援疆的实施模式与相对独立的纵向府际财政关系。前文已经指出，对口援疆的实施模式并非传统意义上的中央对于老少边穷地区直接的财政转移支付，而是以“号召”的方式启动中东部省级地方财政对新疆特定市州县的直接援助。中央从传统财政模式中的直接掌管“收入——分配”的角色转变为仅具有号召鼓励、牵线搭桥作用的“掮客”角色。这种实施模式的创新，似乎避免了许多既有的经济性难题（如中央财政的窘迫）和制度性难题（如自上而下逐级转移支付的层层截留），但同时也面临着新的诘问。众所周知，在分税制改革后，大致确定了两个方面的问题：其一，中央税与地方税的来源除了共享税部分外彼此区分，因而中央财政与地方财政的边际在一定程度上也得以明晰；其二，虽然在具体的央地事权划分上还存在争议，但是在全国各地区间进行财政转移支付却是不折不够的中央财政职能。也就是说应然状态下，中央财政在税源划分时就应当已经考虑到了对实施财政转移支付职能的财力满足程度，而由中央财政承担对西部欠发达地区的财政补贴与援助职责。于是问题出现了——对口援疆的实施模式实质上是将中央的财政义务变相转嫁给地方财政来负担！究其本质，纵向府际关系中权力分配的松动和变革局限在政治治理层面而非法制层面是最为重要的因素。从道义以及社会主义大家庭的彼此和谐等方面来看，这种援助当然无可厚非，但无疑却经不起严格的制度（主要是法制）眼光的审视。事实上，“中央请客地方买单”和中央“侵蚀”地方财力的现象在分税制改革之后就一直未曾间断[7]，对口援疆的出现，很容易让人连想为一种“中央侵蚀地方财政”的方式创新。

　　第二，消极冲突——对口援疆浓重政治色彩与实施措施虚化的法制色彩。目前坊间的资料很难显示出对口援疆足够细节化的实施措施。根据以往经验， “帮扶对子”最终大概是以协议的方式将帮扶力度、方式、程序、资金使用、纠纷等问题确定下来。相对于政治协议的空泛性、多变性、纠纷不易解决性等固有缺陷，法制手段在对口援疆政策的具体实施过程中所扮演的角色无疑是至关重要的，而这也恰是当前所欠缺的。综合看来，法制手段主要应在如下四个方面对对口援疆的实施产生强力的支撑。其一，实施程序的法制化。虽然在对口援疆的整体背景下，各“帮扶对子”之间的具体情况不尽相同，但是在支援内容的提供、转移、接收、使用等问题上却具有极大的内在一致性，而这些程序性环节也正是关系对口援疆最终实施效果的核心要素。即使在施援者与受援者之间签订全面、细化的协议，其势必仍以指导性规定为主，很难在具体实施过程中体现出切实的适用性，这是协议的政治性本质所决定的。而法律手段对于程序的规制效果，则能够极大弥补政策协议的天然缺陷。其二，争端解决的法制化。由于存在横向府际间的利益流转关系，因此在对口援疆的过程中难免出现各种的争端与纠纷。实践中的援助协议虽然完全可以规定纠纷的解决机制，但这种解决以政治手段为主，而解决的具体途径则以调解、斡旋为主。这种争议解决方式的弊端在于周期漫长、效率低下、是非难辨、重复发生率高等。因此，有必要引入法制化的争端解决机制。需要强调的是，“法制化的争端解决机制”与“争端的司法解决”具有本质不同。前者强调的是争端解决的过程、规则、居间裁判机构、结果都由法律的方式确定下来，后者则强调居间裁判机构性质的“司法排他主义”。其三，监督实施的法制化。对口援疆政策在微观上是通过众多的单位、组织、个人来实现的，这就存在对相关具体操作者行为进行监督的问题。与前面两点不同，一方面，对于具体政策实施者行为的监督，一般不会在支援协议中明确载明；另一方面，对这类行为的监督事实上已经散见于各相关的法律条文中，所欠缺的只是综合的、明确的指示条款。显然，实现监督实施法制化的路径也势必与其他方面有所不同。其四，效果评估的法制化。这是在对口援疆过程中极易被忽略的方面。实施的援助究竟产生了什么样的效果？是否达到了既定目标？援助过程中有哪些经验与教训？这些经验对下个阶段对口援疆工作的开展有何意义？诸如此类问题，无一不需要通过一套科学的法律评估制度来实现。前文已经批判了政治学理论对于此前“对口援藏”政策的经验归纳总结不足，一定程度上也源于相关法律评估制度的缺位。