但主权者如何获得使人服从的权力呢？它管辖作为结合者的每一个人的法权基础是什么呢？卢梭这里默认了一条法权原则的普遍真理性：意志对它占有的对象可以合法的管辖。于是，理性向我提出了第三条命令：把自己的一切都转让给主权者，即人民的集体；并且他人也必须同等的转让。但这只能是与集体有重要关系的那部分，即我们不转让，而任其留于缺乏公共权威的自然状态就无法保证的那部分利益和权利。卢梭所指的“公共利益”，共同体的“公共幸福”，就只能按其逻辑推定为这种需要公共权威才能保障的利益。否则，按照社会契约论的论证，自然状态下能够通过克服困难就加以保证，则没有必要使它受到公共权威的管辖，因为理性此时根本不会提出对一个主权者的要求。所以只转让与集体有关的那部分，这种转让的限度就只能是需要公共权威的限度，需要一个共同的上级、一个第三方、一个裁判者加以管辖和保护的限度。而之所以应“同等的转让”，是因为个别的保留，将使一些事项上缺乏公共权威，而个人又会成为自己事项的裁判者，则自然状态下的困境仍会延续，公共利益也就无法保障了。正因为每个人都“同等的转让”，让它们成为主权者意志占有的对象，才使主权者对每个人都可以主张“平等的”支配权力。

　　当理性的个人根据自己的现实需要一致得出了上述三条命令，并且他们同意以这些为结合条件，即社会契约的条款时，一个“创世”的时刻就降临了。卢梭说：仅是这一结合行为的一瞬间，就产生了一个政治体，一个拟制的公共人格，也即人民作为一个整体的主权者。“而主权的一切行为也就是一切真正属于公意的行为。”（p40）“只要有若干人结合起来自认为是一个整体，他们就只能有一个意志了，而这个意志关系着共同的生存与公共的幸福”（p131）。所以，作为整体的人民的意志、即主权者的意志就是“公意”。但社会契约的结果，只是确立了一个主权者作为合法的统治权威，赋予了政治体以生命。而只有通过立法，政治体才能在除了结合这一原始契约行为之外为保存自身而确立秩序。而“法律乃是公意的行为”。（p47）所以，从社会契约之建立，到国家确立秩序以维持自身，处处都必须有公意的运作。

　　但主权者只是作为人们“力量与意志结合”的一种形式载体，是一种纯粹思维的存在。所以如果说，人民或者主权者的意志就是“公意”，法律就是公意的宣告，这只不过是一种逃避现实的讲法。因为没有什么意志可以不附着于每个具体的个人之上而只附着于一种纯粹思维的存在。于是，就必须从个人自由意志的角度来理解公意的特征。也只有通过个人意志，才会产生“公意”。而之所以重新整理关于社会契约的内容，是因为公意的特征乃是根植于契约条款的特征之中的。

　　2“公意”的特征：内容、形式与程序

　　（1）内容：“公共利益”要求的三重规定性

　　卢梭清晰的给出了公意的实质性标准，公意总是指向政治体的公共利益。“唯有公意才能按照国家创制的目的，即公共幸福，来指导国家的各种行动。”（p31）“公意永远是公正的，并且永远以公共利益为依归。”（p35）“使意志得以公意化的与其说是投票的数目，倒不如说是把人们结合在一起的共同利益。”（p40）然而批评者尽可以说，所谓公共利益是很模糊的，因而以公共利益来界定公意纯粹是一种遁词。因为界定他人者本身就急切地需要被界定。而且，历史上，各种以“公共利益”为名行使的暴政造成了严重的后果，“公意”对此却只能将其正当化罢了。

　　这样的批评显然带有过多的后天意识。虽然今天“公共利益”的确是一个难以澄清的问题。但卢梭的“公共利益”或“公共幸福”，是在文本中的，是置于人们放弃自然状态，结为一个政治体并服从主权者这样一种宏观背景下讲的。主权者的出现乃是社会契约的产物，而社会契约之所以可能是理性根据维护自身利益的必要性而寻求一种公共权威的结果。这种公共权威具有强大的力量，而指导这种力量的“公意”，就自然只能是指向消除自然状态下个人利益维护之困难与不便了。因为“个别利益的对立，才使社会（即主权者）的建立成为必要，那么，就正是这些个别利益的一致才使得社会建立成为可能”（p31）所以，卢梭的“公共幸福”或者“公共利益”之内涵，就可以通过和自然状态的对比而获得某种程度的说明。至少，我们可以确信，卢梭的“公共利益”绝对包含那种个人在自然状态不能维护，个人之间利益经常对立，因而必须有一个公共权威作为中立裁判者才能加以保证的利益。从而选择主权，进入“社会状态”对于人们来说就是一种普遍的改善，人们比自然状态可以更好的维护协调那些冲突的利益。此即“公意”内容的第一层确切意义。