三、《共同纲领》的制定程序
《共同纲领》的制定并不是按照制宪程序进行的，整个过程是以“纲领”的性质为基础，旨在为正式宪法的制定奠定规范的基础。根据新政协筹备会的工作安排，《共同纲领》的起草由第三小组负责。1949年6月16日，周恩来主持召开第三小组第一次会议，决定由中国共产党起草《共同纲领》的初稿。胡乔木在《胡乔木回忆毛泽东》一书中对起草过程做了详细的分析。[21]周恩来在“人民政协共同纲领草案的特点”一文中，对草案的讨论情况做了如下概括：草案初稿写出后，经过七次的反复讨论和修改，计由先后到达北平的政协代表五六百人分组讨论两次，第三组本身讨论了三次，筹备会常务委员会讨论了两次，广泛地吸收了各方面的意见，然后将草案提交筹备会第二次全体会议作了基本通过，最后提交政协全体会议。
《共同纲领》的第一稿是《中国人民民主革命纲领草案》，是在李维汉的主持下，于1948年10月27日写出。该稿除简短的序言外，分总则、政治、军事、土地改革、经济财政、文化教育、社会政策、少数民族、华侨、外交等10部分，共46条。该稿虽然比较粗糙，但是它还是把即将诞生的新中国应实行的最基本的纲领、政策规定出来了，草稿的着重点是“人民民主革命”方面。例如，该稿规定，纲领的基本原则，即新政协各成员“共同奋斗的准则”，是“新民主主义亦即革命三民主义”；“人民为国家的主人，国家的一切权力出自人民大众，属于人民大众”；“中华人民民主共和国各级政权的构成，不采取资产阶级民主的三权鼎立制，而采取人民民主的民主集中制”；国家各级权力机关和行政机关，是各级人民代表大会及其选出的各级人民政府等。这些规定，反映了我们党长期以来形成的新民主主义的立国思想，因此，该稿大都为后来各个稿本所采纳。
《共同纲领》的第二稿是，1948年11月形成的《中国人民民主革命纲领草案》。第二稿的结构不同于第一稿，它分为人民解放战争的历史任务、建立人民民主共和国的基本纲领、战时具体纲领三大部分。
《共同纲领》的第三稿由新政治协商会议筹备会制定。1949年6月15日，新政治协商会议筹备会在北平成立，其主要任务是《共同纲领》的制定。筹备会由23个单位、134人组成，以毛泽东主席为常务委员会主任。常务委员会下设六个小组，分别进行各项筹备工作。每组均自愿报名参加。负责起草共同纲领的是第三小组，由周恩来、许德珩担任正副组长。6月18日,第三小组成立。周恩来在成立会上说明了起草共同纲领工作的重要性以及以往工作的情况。周恩来指出，起草共同纲领任务繁重。这个纲领决定联合政府的产生，也是各党派各团体合作的基础。会议决定委托中共中央再次草拟初稿，而小组成员则按照自愿参加的原则分为政治法律、财政经济、国防外交、文化教育、其他(包括华侨、少数民族、群众团体、宗教等问题)五个分组进行讨论和拟定具体条文，供起草人参考。参加新政协筹备会的各单位、各代表及第三小组各成员亦可提出自己的书面意见。至7月上旬，各分组均拟定了具体条文。中共中央在周恩来同志的领导下再次草拟初稿，并用两个月的时间，写出一个草案初稿。据文献记载，从1949年6月下旬开始，周恩来用一周的时间亲笔起草《共同纲领》稿，主持七次会议认真讨论，广泛征求意见后形成了《共同纲领（草案）》。[22]由于我们所要建立的新中国是一个新民主主义性质的国家，所以，把题目定为《新民主主义的共同纲领》。8月22日，周恩来同志将草案初稿交毛泽东主席审议。这份草案初稿分一般纲领和具体纲领，共45条。序言中对制定共同纲领的目的做了如下表述：参加中国人民政治协商会议的各民主党派、各人民团体、各解放区及人民解放军等四十五个单位及特别邀请的代表，反映这种要求，业已一致地通过了一个新民主主义的共同纲领，作为中国人民今后奋斗的指针。[23]一般纲领中分别规定了中国人民政治协商会议的性质、国家制度性质、政权制度、国防、新民主主义经济与文化、外交政策等。具体纲领规定了适合整个阶段的各个时期的具体任务，分解放全中国、政治法律、财政经济、文化教育、国防、外交侨务。这份初稿即成为此后不久提出的《中国人民政治协商会议共同纲领草案》的基础。
到了1949年9月，《共同纲领》的起草工作进入了最后阶段。纲领的名称随着政协名称的变动而改为《中国人民政治协商会议共同纲领》，其结构也随之发生变化，不再分一般纲领和具体纲领，而是在序言之后平列七章。这是第三次起草稿。在这个阶段，毛泽东主席直接参加了草稿的修改工作。从9月3日至13日，毛泽东主席至少对四次草案稿进行了细心修改，改动总计有200余处。
经各方反复讨论和毛泽东主席多次修改的《中国人民政治协商会议共同纲领草案》，于1949年9月17日为政协筹备会第二次会议所接受。9月21日，中国人民政治协商会议第一届全体会议开幕。9月22日，周恩来同志就《共同纲领》草案的起草经过向大会作报告。大会组成包括《共同纲领》草案整理委员会在内的六个分组委员会，最后完成各项文件的起草工作。《共同纲领》草案整理委员会由出席政协的45个单位和特邀代表派人组成。28日，政协各单位及纲领草案整理委员会分别举行会议，对纲领草案进行最后一次讨论。29日，全国政协全体会议一致通过《中国人民政治协商会议共同纲领》。[24]
四、《共同纲领》的法律效力
《共同纲领》颁布后发挥了临时宪法的作用，之所以说它发挥了“临时宪法”的作用，主要是基于两方面原因。一方面，这一文件奠定了新中国的基本政制架构，以它为根据组建了新的政府体系，确立了基本的国家制度与法律体系。可以说，其后构建的整个政权体系与制度安排的合法性都源于《共同纲领》。从宪法一词的原初意义来看，即是指一种规定国家机关的组织与权限的法律，尽管宪法一词含义历经演进，但是无论如何，它们追求的目的是共同的，也就是宪法主要是用来组织与规范国家权力、保障公民的基本权利。因此，从这个意义上而言，《共同纲领》确实发挥了宪法的作用。另一方面，《共同纲领》所发挥的又是“临时”宪法的作用，这是因为无论是从其效力存续时间、民主性与正当性基础、制定主体以及制定程序来看，它尚不足以构成一部严格意义上的宪法，而仅仅是一部具有临时宪法作用的“建国纲领”，待制宪条件成熟时仍需制定一部严格意义上宪法来取代《共同纲领》。
