正是《共同纲领》只是“起中华人民共和国临时宪法的作用”[12]，需要根据社会发展的实际变化制定一部正式的宪法。对此，刘少奇同志在1954宪法草案的报告中作了详细说明。他说，由目前复杂的经济结构的社会，过渡到单一的社会主义结构的社会，即由目前的新民主主义社会过渡到社会主义社会，是我国应当走的唯一正确的道路”。如果继续维持现状，中国就可能变成资本主义。他说，或许有人想走维持现状的道路，即既不是资本主义道路，也不是社会主义道路，将我们现在所处的情况维持下去。有些人希望永远保持这种状态，最好不要改变。他们说有了共同纲领，何必还要宪法呢？社会主义和资本主义这两种相反的生产关系，在一个国家里互不干扰地平行发展，是不可能的，它不变成社会主义国家，就要变成资本主义国家，要它不变是绝对不可能的。我国要走社会主义道路是确定不移的，要走社会主义道路，就需要有法律形式把我国过渡时期的总任务确定下来。[13]从1953年起，我国已按照社会主义目标进入有计划的经济建设时期，客观上需要制定一部宪法调整日益复杂的社会经济关系的变化。

　　二、《共同纲领》的制定权主体

　　《共同纲领》于1949年9月29日由中国人民政治协商会议第一届全体会议通过。对制定权主体问题，《共同纲领》序言中做了如下表述：“中国人民政治协商会议代表全国人民的意志，宣告中华人民共和国的成立，组织人民自己的中央政府。中国人民政治协商会议一致同意以新民主主义即人民民主主义为中华人民共和国建国的政治基础，并制定以下的共同纲领，凡参加人民政治协商会议的各单位、各级人民政府和全国人民均应共同遵守”。这种表述包含着两个核心问题：首先是政治协商会议“代表”全国人民的意志，这种代表是一种主权者意志的代表？还是仅仅是一种新生政权的自我决断？换言之，这种代表究竟是一种法律判断还是政治决断？它能否成为政治协商会议正当性的依据？其次，所谓政治协商会议代表了“全国人民意志”，这种“意志”中是否包含着作为始创性权力的制宪权？也就是说，政治协商会议所代表的“全国人民意志”是形成共同体的政治意志，还是仅仅是一种临时授权性质的意志？

　　一般意义上，制宪权是国民制定宪法的始原性、创造性权力，它是一种稳定的、最高的权力形态，制宪权的主体是人民，即人民成为制定宪法行为的主体与动力。由西耶斯创造的制宪权概念中，“惟有国民拥有制宪权”[14]这一判断占据制宪权理论的核心地位。宪法作为根本法，是人民最高意志的体现，是以契约为纽带建立的社会共同体的价值体系。在此意义上，任何形式的立法权不能改变作为契约的宪法，不得与宪法相抵触。制宪权主体属于人民，而非施密特所谓的国民、君主、上帝甚至少数组织等具备制宪实力的人或组织都可以成为制宪权主体，这既是人民主权原则在近代确立与发展的最重要标志之一，而且从规范角度而言，制宪权主体属于人民恰恰是确立宪法最高规范效力的最重要依据所在，正如有学者指出的那样，“宪法之所以具有最高规范的效力，乃因宪法制定权是国民主权最直接之体现。”[15]

　　共产党领导的人民革命的目标即在实现人民主权目标，在革命胜利的前夜为组建新政权而制定《共同纲领》，从理论逻辑来看，它显然是人民意志的反映。但是从现实角度来看，基于种种客观条件限制不得已由中国人民政治协商会议代行全国人民代表大会的职权，此时的人民意志其实就具体映射在《共同纲领》的具体内容之中。它的制定对确立新中国建国初期的大政方针，巩固新生的人民民主专政政权起到了重要的法律保障作用，是新中国宪政史的基石和出发点。

　　但是，作为《共同纲领》制定权主体的中国人民政治协商会议的全体会议并不是严格意义上的制宪机关，只是“为全中国人民民主统一战线的组织”，并不是行使国家权力的国家机关。

　　首先，根据新政治协商会议筹备会组织条例第3条的规定，新政治协商会议筹备会负责“制定共同纲领草案”，由中国人民政治协商会议全体会议制定和通过，[16]并在中国人民政治协商会议第一届全体会议上正式通过。参加该会议的各党派代表、区域代表、军队代表、团体代表、少数民族及华侨代表、宗教界代表共662人，其中参加会议的45单位的代表510人，候补代表77人，特别邀请的民主人士75人。对参加中国人民政治协商会议的单位及其代表名额与人选，新政治协商会筹备会采取了非常慎重和严肃的态度。《新政治协商会议筹备会组织条例》第3条规定的该会任务包括：商决并邀请参加新政治协商会议之单位和代表；决定新政治协商会议开会之时间、地点与议程；拟订新政治协商会议组织条例草案；制定共同纲领草案；提出建立中华人民民主共和国政府之方案。有关“中国人民政治协商会议第一届全体会议”代表名单的决定经过，林伯渠在“关于中国人民政治协商会议筹备工作的报告”中做了说明，认为对于参加政治协商会议的单位及其代表名额与名单问题，筹备会是用非常慎重、非常严肃的态度来处理的。代表名单产生之后，又经过筹备会的反复协商，郑重研究，一共花了近三个月的工夫。其目的是“使代表不负全国人民的期望和信托，真正代表全国人民的利益”。[17]可见，政协的产生方式是由不同行业、不同地域推选代表产生，其性质在《共同纲领》中已有明确规定，“中国共产党、各民主党派、各人民团体、各地区、人民解放军、各少数民族、国外华侨及其他爱国民主分子的代表们所组成的中国人民政治协商会议，就是人民民主统一战线的组织形式。”