转型中国水利工程建设运营法律制度研究
从“引大入秦工程”切入
Research on the Legal Institutions of the Construction and Management of Great Hydraulic Engineering in
Transitional China: Taking Yin-Da-Ru-Qin Project as a Case
刘志坚;刘光华;赵忠龙
【摘要】本文以中国西部地区的大型水利工程——引大入秦工程，自20世纪70年代至21世纪初叶的建设运营为切入点，考察了转型中国大型水利工程建设运营制度的变迁，在分析比较美国田纳西流域管理局和萨斯奎哈纳河流域管理委员会两种具体法律调控模式及其内在运行机制的基础上，试图论证一个适合转型中国大型水利设施建设运营的可能法律调控机制和制度创新思路。
【关键词】大型水利工程；引大入秦工程；田纳西流域管理局；萨斯奎哈纳和流域管理委员会；协议型制度安排；转型中国；社会（经济）法机制
【全文】
一、大兴水利——甘肃省大型水利工程建设运营的历史及现状
甘肃分属内陆河、黄河、长江三大流域，干旱少雨，气候复杂多样，是全国水资源严重短缺的省份之一。全省多年平均降水量276.9mm，多年平均自产地表水资源量282.12亿m3。按流域分，内陆河流域56.6亿m3，黄河流域125.15亿m3，长江流域100.37亿m3。地下水总补给量196.4亿m3。不重复地下水资源量7.301亿m3，其中内陆河流域4.675亿m3，黄河流域2.626亿m3。甘肃人均水资源只有全国平均水平的一半，其中中部干旱地区人均水资源还不到全省平均水平的1/5；全省单位耕地面积水资源仅为全国平均水平的1/3。全省总面积中，贫水区和枯水区面积约占60%，这两类地区所拥有的水资源仅占全省水资源总量的5%。由此可见，水利建设在甘肃经济和社会发展中的作用举足轻重。
20世纪30年代，甘肃大型水利建设有所发展。1934年，当时的黄河水利委员会在兰州设置黄河甘肃段第一个水文站。以后，又在临洮、兰州、永靖、靖远、泾川等地相继兴建了一批666～2333公顷的灌溉工程。抗战军兴，甘肃成为战略后方，国民政府在甘肃兴建了一些水利工程，其中，于1943年动工，1947年竣工的金塔县鸳鸯池水库工程是当时全国第一座最大的土坝工程，也是甘肃历史上第一座千万立方米以上的水库。[2]中华人民共和国成立以后，甘肃的水利建设事业蓬勃发展，特别是改革开放以来，水利建设更是取得了前所未有的成就。
从1976年开始，甘肃开始建设从青海大通河引水到永登秦王川的大型跨流域调水工程——即作为本文案例的“引大入秦工程”。这一工程历时18年，到1994年建成总干渠。引大入秦工程设计总干渠87公里，其中有隧洞33座，长75公里；引水流速32秒／立方米；工程建成后，灌溉面积达5.7万公顷。引大入秦工程是中国水利史上规模最大的跨双流域调水自流灌溉工程。[3]从目前来看，引大入秦工程已使当地发生了很大变化，稳定地解决近40万人口的生产生活用水，解决了温饱，为灌区全面实现小康创造了条件。随着灌区发展成为以兰州中川机场为中心的一座卫星城市，不仅为兰州市的发展提供较为广阔的空间，成为兰州市的后花园，同时对实现甘肃省的粮食自给具有划时代的意义。特别是“引大入秦工程”改变了秦王川地区的荒漠化面貌，为兰州南北两山绿化提供了水源保障，在兰州北部形成一个绿色屏障。对改善小气候和兰州市的大气环境污染等都会产生良好的效果。
引大入秦工程设计年流量为4.43亿立方米，但是目前实际使用量只有约1.41亿立方米，全部为农业灌溉用水，每年有约3亿立方米的水没有得到有效利用。从1995年工程竣工起算，11年来，有约40亿立方米的水白白流去。一个投资20多亿的巨大工程，效益发挥不到三分之一。[4]以该工程为典型案例，一个重要的问题就摆在了我们面前——即在水资源极度匮乏的甘肃，如何更有效地配置水资源、如何更加有效地利用水资源？更为重要的是，类似问题并非偶然的出现在“引大入秦工程”，在甘肃乃至全国范围内的很多大型水利工程建设运营中都面临着同样的困惑。
引大入秦工程的建设前后所跨越的时空，恰是中国社会从计划经济向市场经济转型的20年。对于引大入秦工程这个典型的大型公用事业工程，如果说，在计划经济特殊的资源配置模式下，由于水资源的配置、大型水利工程的建设运营等完全通过政府的计划调度完成，所以造就了中国水利工程建设的奇迹；那么，伴随中国社会的转型而来的市场经济资源配置模式，则从根本上改变了原有的水利设施等公用事业的运营机制，原有的水利工程经营管理机制就很难与市场经济的要求相协调。引大入秦工程建设运营中的问题，已经凸现出转型时期计划经济管理体制的路径依赖，在相当程度上已成为社会主义市场经济背景下我国进一步通过市场经济机制配置水资源、进行大型水利工程辅助配套设施一揽子商业开发的制度瓶颈。
二、大型水利工程建设运营制度环境分析——“引大入秦工程”见证的转型中国水利制度变迁
（一）大型水利工程制度环境的几种模式
1、政府财政投入模式——计划经济的困局。
新中国成立后，中国经济体制基本照搬前苏联中央高度集权的计划经济模式，这种封闭式的经济体制模式的最基本特征是政企职责不分、权力过分集中、企业缺乏活力。在长期的计划经济管理体制下，我国水利建设管理体制一直采取一种被称为“自营制”的模式。[5]即由国家指派建设单位施工，建成后移交生产管理单位。它的基本特点表现为“建管分离，收支分离”。由于人为割裂了完整的投资收益过程，建设单位只管花钱，生产单位的效益又全部上缴财政，收支两条线，所以，没有人对项目全过程的综合效益直接负责。事实证明，传统自营体制的投资效率低下，建设工期一再拉长，预算规模一再突破，形成“工期马拉松，投资无底洞”的状况。1976~1980年，国家共为引大入秦工程投资9600多万元[6]，主体工程花费2600多万元，材料、设备等花去5200多万元。完成隧洞开挖10.8公里，其中主洞9.45公里，斜井1.37公里，隧洞衬砌4公里，其中主洞2.66公里。[7]面对宏伟的设计蓝图，国家财政已经无力再继续这项工程的财政投入。1981年2月9日甘肃省政府甘政发（1981）35号文件“遵照中央关于调整国民经济、压缩基本建设规模的指示精神，根据我省财力困难的实际”，甘肃省政府正式决定引大入秦工程缓建。到了20世纪80年代，全国范围内水利行业已头戴“投资大、周期长、移民难”三顶帽子，国家财政已无力支持大规模的水利建设，改革建设管理体制已势成必然。
2、协议型的制度安排模式——菲迪克（FIDIC）条款启动制度变迁。
尽管资金困难，但是水利工程之于干旱甘肃社会经济的重要性，使得他们追求大型水利工程建设的理想始终不曾放弃。20世纪80年代，重视水利建设的宋平、李鹏等国家领导人，毅然力主利用世行贷款解决水利建设资金严重缺乏的局面。[8]这个在当时主要出于融资考虑的政策，却在日后成为中国水利建设制度变迁的路径开端，水利建设由此逐步开始了管理体制的变革。1987年9月14日，世行中国局代局长墨尔古博电传甘肃省政府和省长贾志杰，中国驻美大使韩叙受财政部部长王丙乾委托，代表中国政府和甘肃省与世行签署了甘肃省综合开发项目的贷款和信贷协定，引大入秦工程获贷1.23亿美元。[9]此举，不仅使得引大入秦工程得以全面复工，并且还按照世界银行的要求，采取国际、国内公开竞争性招标承建+运用的菲迪克（FIDIC）条款，实行合同化管理。与此同时，在建设管理体制方面，也进行了配套改革，推行了项目业主责任制和工程建设监理制。这样，引大入秦工程也就成为了中国最早按照世行菲迪克条款进行项目开发建设的水利工程之一。
