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在计划经济时代的压力型体制下，政府支配性的权力运作模式正在经历着向转型期政府主导下各方主体的协调——民主合作体制的转变。[57]协议型的制度安排，可以被理解为生产的制度结构（institution）。[58]这些协议型的制度安排，促成了政府、企业与公民的互动，促成了政府公共服务职能的丰富与上下级政府部门之间权力的分工，使公共权力的多中心化得到了发展。理事会模式深植于美英社会的自由主义传统和成熟的民主运作机制，所有这些都是其他国家和地区很难兼备的。中国渐进改革做大蛋糕的前提是不损害或尽量减少损害社会多元主体的既得利益，因此，委员会模式主导下的协议型制度安排的社会（经济）法调控机制对于建构转型中国流域内大型水利工程建设运营法律调控机制就显得更具现实意义。
（一）建立流域水利工程管理委员会机制应具备的现实条件[59]
1、符合国家体制改革的方向。
积极探索流域水利综合管理改革，理顺水资源流域管理和区域管理的关系，逐步建立由相关方面参与的民主、协调、权威、高效的流域水利管理委员会制度，是国家体制改革的方向。
2、流域管理机构有改革的客观需要。
目前，流域管理与行政区域管理之间的事权划分不明晰。流域管理机构履行其维持河湖健康的职责，需要一种更强有力的制度安排来加强流域管理职能。从而规范和约束流域内各省（自治区、直辖市）的行为。保证每个省（自治区、直辖市）的发展不侵犯其他省（自治区、直辖市）的利益；或使这种侵犯最小化，提高资源的优化配置效率。
3、行政区域有参与流域决策的主观愿望。
流域规划和流域水权分配会直接影响特定区域的经济布局和产业结构；而跨行政边界的水质标准和流量的确定，由于直接涉及不同行政区域的利益，所以，各行政区域都希望有一个畅通的渠道来表达自己的利益和意愿，以实现对流域水资源及其分配决策的民主化。
4、建立流域水利管理委员会制度交易费用低、效益大。
实行流域管理委员会制度，让流域内各成员参与决策，不仅满足了他们对流域水资源的利益诉求，而且可以分清流域机构与区域机构的职责和权限，使得它们责权统一，相互推诿的可能性减小，执行效率高，与“控制+命令”的TVA模式和“协商”的理事会模式相比较：交易费用较低、效益较大。
（二）水利管理委员会的组织架构设想
委员会模式（简称委员制）是指组织的最高决策权由委员会议集体执掌的组织体制。它的优点是能够集思广益，容纳多方面的意见，处事考察周全，委员间互相牵制监督，可控制首长负责制下可能存在的专权独断与营私舞弊等现象的发生；当然，其缺点是责任不明确，容易造成争功诿过的弊端，委员间协调不易，力量难于集中，决策迟缓并且容易泄露决策机密等等。近年来，国际上出现的流域管理委员会模式，其主要特点在于：委员会是流域内成员的不同政府间的合伙机构，能保证流域成员参与决策，每一个成员都享有平等的权利，有权发表意见；成立需要法律规定，其行政权力也由法律做出明确规定和具体限制。
实行流域水利管理委员会制度，是为了建立流域管理决策中心。只有在中央政府主导下实行流域管理的最高决策权由管理委员会集体执掌的组织体制，才能实现决策中心的功能与特点。流域水利管理委员会将是流域管理的决策中心，享有流域最高权力，负有全面责任。委员会作为法定的主体，并列入国家的行政序列。由国家立法明确其职责、权限和隶属关系。委员会成员由流域内各省（自治区、直辖市）、中央水行政主管部门、与水资源开发治理有关的各委部局[60]以及流域内各行业的用水大户等方面的负责人组成，全面负责流域水资源的开发、利用、治理、配置、节约、保护以及水土保持等活动的决策工作．对关系全流域水、土和环境资源可持续利用的重大问题做出决策。重大流域水利委员会主席可由国务院领导成员担任．国家水行政主管部门的负责人担任副主席。
流域水利管理委员会下设日常执行机构，在委员会闭会期间代表委员会行使职权．负责监督和保证委员会决议、决定的贯彻执行，并在委员会授权范围内制定政策、做出决定。每年定期召开会议．遇到特殊事项可召开临时专题会议。
目前的流域水利管理机构可成为委员会执行机构的主体，同时也是国家水行政主管部门在七大江河的派出机构。它们将在委员会和国家水行政主管部门的双重领导下．对所辖流域行使管理和监督职能。国家水行政主管部门参与流域水利管理委员会的决策并在其中发挥主导作用．同时对流域管理机构进行行业指导。
流域水利管理委员会制度的主要特点是：（1）政治民主。委员会由主席、副主席和若干委员组成。委员会成员地位完全平等，遵循少数服从多数的民主集中制原则，实行平等协商、共同决策。保证了委员的参与权和知情权；（2）行政统一。委员会由各方面的主要领导组成．享有最高权力，负有全面责任，权力、义务、责任三者统一，保证了委员会决议的强制性和权威性；（3）法律授权。委员会的成立及其权力由专门法律做出明确规定，其决议和决定对委员会的执行机构有足够的法律约束力，保障了委员会地位的独立性。
（三）水利管理协调委员会：作为水利管理委员会机制的过渡[61]
建立流域水利管理委员会制是一项重大的制度变革，从一般影响制度变革经济因素、政治因素和意识形态说来，在制度变革的酝酿阶段，人们更关注经济因素；在选择变革的目标时，意识形态因素的作用比较明显；而在改革的实施过程中，政治因素则更为重要。但是，要将流域水利管理委员会作为法定主体列入国家的行政序列，就成为一种政府的主动性变革，而且是强制性制度变迁，政治因素和意识形态因素对变革成本的影响就会很大，在目前转型中国的政经条件下，这一方案还存有不小的困难。一方面，目前的行政序列构成中，流域水利管理委员会的行政级别难以确定；另一方面，设立流域水利管理委员会需要上报全国人大，要经过全国人民代表大会审议，程序比较复杂。我们建议，可以先考虑一种过渡方案，即建立非法定独立主体的流域水利管理协调委员会制度。[62]待条件成熟时，再作转变。
流域水利管理协调委员会由中央水行政主管部门负责人、流域管理机构主要负责人、与水的治理开发有关的各委部局负责人、流域内各省（自治区、直辖市）政府的主要负责人、流域内各行业的用水大户领导等组成，主席由国务院领导成员或国务院授权代表担任，中央水行政主管部门负责人担任副主席。协调委员会遵循少数服从多数的原则，实行平等协商、共同决策。协调委员会是流域水利管理决策中心，全面负责流域水资源的开发利用、水害防治和水环境保护的决策工作，对流域内水、土和环境资源的规划和管理的重大问题做出决定，确定公平、有效和可持续利用这些资源应采取的措施。目前的流域水利管理机构可作为协调委员会的日常执行机构。
（四）推进大型水利工程项目的商业化开发
在市场化转型过程中，即使是国家投资共建的水利设施也需要做重大改革，例如工程设计、施工、设备制造安装等方面，应尽可能地进行公开招标，强化预算约束，由第三方实行监理等等。水利设施建成后，政府水利主管部门不再直接参与运营管理。另外，还应对建成后的水利工程经营运作的激励机制做出重大改革，包括运用商业化原则经营公用事业、引入竞争和用户广泛参与、改革收费办法等等措施。最后，积极推进政府职能的转变，使政府更经常地作为水利建设的促进者、协调者和公共利益的维护者来行事，而不是作为水利工程的直接经营者。
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