而FIDIC是国际咨询工程师联合会（Federation Internationale des Ingenieurs Conseils）的法文缩写，是国际建筑工程师的行业组织。[10]FIDIC条款是集工业发达国家土木建筑业上百年的经验，把工程技术、法律、经济和管理等有机结合起来的一个合同条件。其最大的特点是：程序公开、公平竞争、机会均等。对承包商、对业主、对咨询工程师等都是平等的，谁也不能凌驾于谁之上。管理内容主要包括审查和确认承包商的总体技术方案、工程质量控制、工程进度控制、工程投资控制、工程合同管理、文档信息管理六大项。这些条件和内容有效地的明晰了业主和承包商及工程各方之间的责权、义务，保障了工程能够按照国际施工模式顺利进行。更为重要的是，FIDIC条款作为一揽子合同条件，它将公权力主体、私权利主体、公私混合型主体等社会多元主体[11]，按照一个项目目的，通过协议型制度安排（Agreement of Transactions）整合在一起。[12]也因此，它就成为了该领域国际通行的和必须遵守的条款，也是世行贷款的先决条件。
由于中国的渐进改革不可能先行设置好产权配置， 面对改革中的复杂情形和各种不确定因素，改革者也不可能提出可预知一切的具体改革方案，而只能循序渐进（from easy to hard）式地“摸着石头过河”[13]，这就使得当代中国经济法的最大特征也表现为“过渡性”[14]。也即，我们只能在已有的具体制度安排基础上，协调渐进改革中存在的各种利益间的相互摩擦，并进行相应的制度变迁，以尽可能地实现市场机制对资源更有效率的配置。政府与有关利益主体的经济协议（而不是私人之间的交易合同）作为替代性的制度供给，恰可以达到转型时期的法律规制目的[15]。
（二）大型水利工程的特殊属性与建设运营制度的历史变迁
2000多年来，治水对于人类从来都不是单纯的技术问题，而是一个战略性的政治问题，带有深刻的传统文化和制度的烙印。江河赋予我们的不仅是水利，而且也还是灌溉、航运、旅游、养殖的重要基地，甚至它还是我们饮用、生活的重要资源。中国是水力资源丰富的国家，但也是水资源十分贫乏的国家。近年以来，河流、空气等公共资源受到极大污染。水资源不同于一般的资源，是一种战略性的公共物品；大型水利工程不同于一般的公共设施，也是具有集多种功能于一体的综合性公共基础设施，如刘家峡水电站、景泰川电灌工程、引大入秦工程等。
新制度经济学将制度作为主要研究对象，认为制度是社会中个人的行为规则，不仅有利于增进社会秩序，而且是经济增长的根本性要素。但由于现实社会中制度是一种稀缺资源，因此制度的变迁和创新问题就成为新制度经济学的重要研究内容。新制度经济学的制度变迁与制度创新理论认为，制度变迁是制度的替代、转换与交易的过程，是通过不断的制度创新来完成的。制度变迁的原因是旧制度转向新制度变得有利可图，因此对新制度产生需求，相应地产生新制度供给。从一种制度转向另一种制度，需要付出成本，如果这种变迁的成本小于新制度带来的个人净收益，则制度变迁才会发生。制度变迁相对可以划分为强制性变迁和诱敌性变迁。而制度的变迁往往通过制度的竞争实现，从长远看，竞争的压力会促使不同的国家采纳相似的有效制度。如果说包括引大入秦工程在内的大量国内水利工程引入FIDIC——作为正式制度，是国内制度与国际惯例竞争的结果，那么，我们还必须进一步考察非正式制度、旧制度与正式制度、新制度是怎样相互替代或补充的——也即制度是怎样完成变迁的？[16]
对于引大入秦工程而言，引进世行贷款是个陌生的概念。业主负责项目的投资、建设和后续的生产运营，它既是投资主体、负债主体和经营主体，同时还对投资全过程的综合效益承担风险和收益。而在计划经济的自营体制下，设计、建设、生产等环节均各自为政，他们都代表国家，又都不对外投资全过程的综合效益负责，造成“业主缺位”状态。为了应付FIDIC条款的要求，甘肃省决定重组引大入秦工程建设指挥部[17]。甘肃省参照国际上通用的业主、工程师、承包商三位一体的模式，改变了过去那种建设单位与设计、施工单位不分家，建设管理主要靠行政手段一把抓的旧格局。转而采取新的模式：即新指挥部一身二任，既管理工程建设同时又进行工程监理，指挥部代表业主、总工程师牵头组成工程师单位。指挥部下属的合同、技术、质检、外事等职能处室亦为工程师单位的职能办事机构；指挥部下属的四个工区和兰州分部，也是工程师单位现场工程师和现场监理员的常设驻工地机构。业主是项目的拥有者、投资者、使用者和最高决策者，主要负责项目目标的制定、权责的划分、合同的签订和执行，项目必要条件的提供等决定项目成败的关键因素。
引大入秦工程引进国际资本的同时，引进了国际建筑市场的通行规则，对传统水利工程的自营制形成真正的冲击。但由于我国当时并不存在建筑市场，不论“业主”还是“工程师”都是“虚拟”的。引大入秦工程建设指挥部正、副局（地）级的官员科层设置，表明指挥部是在行政体制中划分出来被临时赋予相关职能的机构。“虚拟”出来的“业主”作为国家公有产权的代理人，尽管可以在改革开放的早期实现组织工程建设的职能，但却不大可能（也没有权力）真正有效解决工程的运营问题，因而也就为工程建成以后的市场化运营“困惑”埋下了伏笔。
虽然公有产权的“虚拟主体”并不能真正解决“业主缺位”或“所有者缺位”的问题[18]，但公有产权领域的制度变革的担纲者却无须是全体人民（事实上从来也没有发生这样的事情），而更可能是与制度变革中的利益相关者。虽然FIDIC条款关于所有准备参与工程施工建设的单位都进行国际招投标的要求，对于那些20世纪80年代习惯于完成国家指令性计划的国字号的工程企业单位来讲却是很难接受的，但FIDIC条款及其制度安排的一揽子性质，使得转型期的公权力者不得不接纳其中的竞争机制。这种竞争机制的引入不仅使得引大入秦工程的造价、成本大幅度降低，避免了人力、物力、财力的浪费。同时，也把国际最先进的技术、设备带了进来，让工作效率大幅提高，攻克了许多世界性的建筑难题，最终保证了工程的顺利进行。[19]建设工期前后长达20年的引大入秦工程用实践证明了：一个新制度之所以比一个旧制度好，是因为前者比后者创造了更大的社会剩余和效率。[20]
（三）大型水利工程建设运营的现行制度及其缺陷、风险
20世纪90年代，水利建设行业在全国最先从实践经验中总结出业主负责制、招标承包制和建设监理制等这些起源于FIDIC条款的三位一体的制度。自1992年11月国家计委正式颁布了《关于建设项目实行业主负责制的暂行规定》以来，这三项制度已成为我国基本建设领域的标准制度。[21]1996年4月，国家计委又颁布了《
关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》。[22]三峡工程开工以后，三峡工程总公司又补充了合同管理制。[23]最终拓展并独创了建设领域“独具中国特色”的“四制”——项目法人责任制、建设监理制、招标承包制和合同管理制。[24]但这些制度，随着中国社会转型进程的深入，其缺陷和风险也开始逐步显露。
1、谁是“业主”？从虚拟到规范——1994版《
公司法》的前后。
根据国家计委《关于建设项目实行业主负责制的暂行规定》第二条，“项目业主是指由投资方派代表组成，从建设项目的筹划、筹资、设计、建设实施直至生产经营、归还贷款及债券本息等全面负责并承担投资风险的项目（企业）管理班子。”这个定义本想尽量把投资责任人格化，但却引发了很大的歧义。如果把“业主”定义为投资者，那么若干个投资者都称为项目业主，例如省和部合资的一些项目，同一项目就有两个以上的业主。如果以董事会或其他形式的领导班子作为业主，那么，不仅其成员是经常会发生变更的，而且它只是企业组织和公司内部治理结构的一部分，本身并不独具法人资格。而从合同的角度看，业主对应的承包商和监理都是法人，业主也只能是一个独立法人，合同落款盖章签字的只能是独立法人及其法人代表，不可能是某某领导班子。这样，“谁是业主”的问题就必然引发争议。所有者一切，不仅反映了当时制度中业主组织形式的欠规范；同时还映照出1994版《
中华人民共和国公司法》出台前，我国公司理念的欠缺与制度的不完善。因为，出资者并没有按照现代企业制度的模式来组建公司，它既是政府主管部门，同时又是国有资产所有者的代表。
