如果说前述的改革措施为大型水利项目的商业化开发提供了制度前提，那么，改革大型水利项目的投资结构，引入更多民间资本和按照市场机制配置资源就成为了推进大型水利项目商业化开发的关键。只有更多地依靠市场经济自身所形成的制度动因，更多地相信市场本身的秩序形成能力，才能更好地发挥公用事业服务社会的功能、协调公用事业与地方经济社会的关系。虽然如此大型的工程及其公用事业性质，决定了民间资本无法独立承担投资开发任务，但从已有理论和实践来看，民间资本的介入的确能够为公用事业提供融资支持和经营管理效率的提高，能够以更加灵活的运营策略实现大型水利工程在市场经济条件下的一揽子商业开发。再加之市场机制能够最大限度地协调社会中多元主体的利益分配，因此，它又契合了构建和谐社会和节约型社会的内在要求，并有利于各地方经济社会的可持续发展。
（五）建立水利工程项目的积极补偿制度（affirmative action）[63]
积极补偿制度于20世纪60~70年代在美国出现，旨在通过采取积极措施，提高因历史、宗教信仰、种族、性别等原因受损失群体的教育、就业和商业机会。[64]它是社会（经济）法调控机制运行的重要补充。虽然1897年意大利经济学家帕累托提出帕累托最优或帕累托效率的理论——也即任何改变都不可能使任何一个人的境况变得更好而不使他人境况变坏的状态。但现实的任何变革中，通常总有人受益有人受损，即并不满足帕累托效率标准。英国经济学家卡尔多（Kaldor）和希克斯（Hicks）提出，假如一种变革中受益者所得可补偿受损者所失而有余（补偿实际不发生），则为一个潜在的帕累托改进（即一种变革不使任何人处境变坏，而至少使其中一人处境变好的状态。“卡尔多—希克斯”标准实际上是一个财富总量最大化的标准，即任何财富总量增加的变革都是有效率的，即便有人受损。[65]在转型中国的渐进改革进程中，积极补偿制度将有可能成为社会财富再分配、促进社会分配公正的一项制度设计。
区域经济发展是国民经济持续、快速、健康发展的必要条件。在市场经济条件下，区域间经济发展水平差距拉大、分工协作不够协调、出现“问题区域”等问题就不可避免。这就需要国家来通过有效的宏观调控，以监测经济区域的发展变化，促进区域经济协调发展，形成各具特色的区域经济，实现宏观效益的最大化。“价格补贴”、“转移支付”、“中央财政拨款”和“政策性贷款”等措施可以被理解为中国特色的积极补偿行动，但我国在此方面的立法尚不完善。
西部地区不仅是我国黄河、长江、珠江等几条重要河流的发源地，而且为中国东部地区的发展提供了大量的能源、原材料。但是，由于历史原因和国家经济政策的影响，发展势头相对于东部地区较为落后。需要国家运用积极补偿行动等有效的宏观调控手段来协调区域经济发展。实施西部大开发战略三年来，国家对西部地区建设资金的投入具有较大力度：中央财政性建设资金用于西部开发约2700亿元。其中，用于基础设施的投资约2000亿元，生态环境投资500多亿元，社会事业投资100多亿元。长期建设国债资金有三分之一以上用于西部，达1600多亿元。中央财政对西部地区转移支付约3000亿元。西部地区金融机构各项贷款余额增加6000多亿元。[66]如果平均计算，中央财政性资金每年用于西部开发的数量是900亿元，国债500多亿元，贷款余额增加2000亿元，三项合计3400亿。然而，从全国情况也即2002年国家完成的43202亿元固定资产投资来看，[67]西部的投资额还是小的。也即国家应该更进一步扩大积极补偿行动的范围和幅度，以帮助和促进西部地区经济特别是大型水利工程项目的协调发展。
五、结语
从美国的胡佛水坝、田纳西工程到中国的刘家峡、三峡，也许是历史的巧合，世界上许多伟大的国家都选择了“水利”作为国家崛起进程中的关键棋子。与古代社会不同，在今天的中国社会中，“水利问题”本身已经在国家权力治理体系中逐渐淡化。但是，围绕“水利问题”的法律调控却成为转型国家“国家—社会”关系重构的起点。罗斯福新政“最好的资产”——田纳西是形成当代美国经济调控制度的最关键起点。[68]如果这不仅是巧合，转型中国的“水治”也有可能成为转型中国法律调控制度创新的关键起点。在中国西北偏僻地区、跨越中国改革最初的20年的“引大入秦工程”，在大兴水利的辉煌之下带给人们更多的是关于“困惑”的思考；但恰如罗伯特·埃里克森所言， “世界的偏僻角落发生的事可以说明有关社会生活组织的中心问题” [69]，那么，中国偏僻角落的“引大入秦工程”也许可以为我们论证有关转型中国社会水利工程建设运营的法律调控机制提供一个很好的切入点。
【作者简介】
刘志坚，兰州大学法学院教授，院长，博士生导师。刘光华，兰州大学经济法研究所代所长，法学院副教授，法学博士，美国UC，Hastings访问学者。赵忠龙，兰州商学院法学院讲师。
【注释】 参见宋平：《几代人的美梦终于变成现实》，载于姜作孝、常泽国、严世俊主编：《山高水长——引大入秦工程建设回忆录》，甘肃文化出版社（兰州）1997年版，页1。
以上数据均参见甘肃省水利厅：《甘肃水利概况》，
http://www.gssl.gov.cn/news/b/news.asp?newsid=510.
参见常泽国主编：《引大入秦工程建设大事记》，甘肃人民出版社（兰州）2001年版，页1。
参见杨重琦等：《从用水涨价想到引大入秦》，载于甘肃《科技鑫报》2005年12月19日A4版。
参见王晶华、乔建华：《深化水利工程建设项目法人责任制改革研究》，载于《水利发展研究》2006第3期，页36~38。
只有注意到这笔将近1亿元投资的年代和地区，我们才能理解“大兴水利”的历史语境及其意义。
参见常泽国主编：《引大入秦工程建设大事记》，甘肃人民出版社（兰州）2001年版，页44。
参见国家电力公司、北京天则经济研究所水电行业制度变迁课题组：《从业主责任制到现代企业制度——中国水电建设与运营制度变迁》，载于《水力发电》2002年第1期，页44~50。
参见常泽国主编：《引大入秦工程建设大事记》，甘肃人民出版社（兰州）2001年版，页78。
参见国际咨询工程师联合会、中国工程咨询协会编译：菲迪克（FIDIC）文献译丛——《设计采购施工（EPC）/交钥匙：工程合同条件》，机械工业出版社（北京）1999年版。
公法、私法的划分是较为经典的法律分类，存在诸多争议。本文是在目前中国法学最一般的意义上讨论两者的划分以及公私混合的。
See, Ugo Mattei, Comparative Law and Economics，The University of Michigan Press, 1997.
参见张维迎、易纲：''Chinas Gradual Reform: A Historical Perspective'', C.A. Tisdell and J.C. Chai , Chinas Economic Growth and Transition, New York: Nova Science Publishers, In, 1997.
参见刘光华、赵忠龙：《渐进改革背景下的中国当代经济法：一个经验与实证的角度》，载于王全兴主编：《经济法前沿问题研究》，中国检察出版社2004年版，页41~47。
参见盛洪主编：《中国的过渡经济学》，上海人民出版社1994年版。
许多比较制度研究存在的一个问题就在于：忽略了新制度取代旧制度的过程。
参见常泽国主编：《引大入秦工程建设大事记》，甘肃人民出版社（兰州）2001年版，页80。
近年来，国资委一直试图通过强化“虚拟主体”的制度建设解决国有资产的监管，但实际效果却并不理想。
参见杨重琦等：《引大：中国现代企业管理先行者》，载于甘肃《科技鑫报》2005年12月27日A3版。
当然，剩余的存在并不意味着新制度会自动取代旧制度。蛋糕做大了，也并不意味着每个人的收益都会提高。因此，分配制度改革——让全体人民共享改革成果——就成为我国今后改革的重点突破方向。
参见国家计划委员会：《关于建设项目实行业主责任制的暂行规定》，1992年11月9日计建设（1992）2006号文发布。
参见国家计划委员会：《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》，1996年4月6日计建设（1996）673号文发布。该规定第三十二条：本规定自发布之日起施行。国家计委计建设（1992）2006号《关于建设项目实行业主责任制的暂行规定》同时废止。
参见中国长江三峡工程开发总公司：《三峡工程管理》，
http://www.ctgpc.com.cn/sxslsn/index.php?mClassId=003004.
参见国家电力公司、北京天则经济研究所水电行业制度变迁课题组：《从业主责任制到现代企业制度——中国水电建设与运营制度变迁》，载于《水力发电》2002年第1期，页44~50。
从立项到争取资金、到建设运营再到责任风险承担，现行制度都存有程度不同的缺陷。但本文的论证将问题集中在公有产权的“虚拟主体”——这一内因上，而不是单纯从外在形式上探讨制度缺陷。
参见国家电力公司、北京天则经济研究所水电行业制度变迁课题组：《从业主责任制到现代企业制度——中国水电建设与运营制度变迁》，载于《水力发电》2002年第1期，页44~50。
即便是2005版《公司法》也没有实质改变这个现状。
参见杨恒：《引大入秦工程管理体制调整》，载于《甘肃日报》2007年1月4日第2版。
这也正是许多“豆腐渣工程”的真正制度内因。
参见国家电力公司、北京天则经济研究所水电行业制度变迁课题组：《从业主责任制到现代企业制度——中国水电建设与运营制度变迁》，载于《水力发电》2002年第1期，页44~50。
参见张维迎：《企业的企业家——契约理论》，上海三联书店（上海）1995年版。
也请参见李金华：《国有资产流失是中国最大的威胁》，
http://news.xinhuanet.com/fortune/2006-09/29/content_5152963.htm.
这个问题不独出现在大型水利工程，如电力等垄断企业的超高工资，“物权法”、“反垄断法”、“企业所得税法”的种种争议，“郎顾之争”等等很多现象都说明这个问题在“公有产权”改革中具有相当的普遍性。
参见哈贝马斯：《在事实与规范之间——关于法律和民主法治国的商谈理论》，童世骏译，生活?读书?新知三联书店（北京）2003年版。
参见刘光华、赵忠龙：《通过“水”的治理——一个关于中国语境“水治”的实证研究》（待刊稿）。
自从罗斯科·庞德最早提出社会法以来，社会（经济）法的调控进路已经成为当今世界法律发展的一个重要趋势。近年来，以社会（经济）法的调控进路来研究转型中国制度变迁的学术转型也愈显重要。请参见史际春主编：《经济法》（普通高等学校“十五”国家级规划教材），中国人民大学出版社2005年版；刘光华：《办公室的故事：是谁在歧视乙肝病毒携带者？》，载于冯玉军主编《中国法经济学应用研究》文集，法律出版社（北京）2006年版。需要强调的是，很多法学概念或分类，只是人们针对所分析的具体法律调控现象所语境化地建构出来的，而不是先有概念再有具体法律调控现象。参见米歇尔·福柯：《尼采、谱系学、历史学》，苏力译，载于《学术思想评论》第4辑，辽宁大学出版社（沈阳）1998年版，页380；米歇尔·福柯：《知识考古学》，谢强、马月译，生活·读书·新知三联书店（北京）1998年版。
刘光华：《论社会法调控机制——以SARS防治对传统公私法调控机制带来的挑战和机遇为视角》，载于《兰州大学学报》2004年第3、4期。
See, Stuart Chase, TVA: The New Deal’s Best Asset, Publisher: The Nation. June 10, 1936, Type: Article,
http://newdea1.feri.orgnation/na36136.htm.
参见谈国良、万军：《美国田纳西河的流域管理》，载于《中国水利》2002年第10期，页157~159。
参见吴庆：《TVA开发贫困地区的成功经验及其借鉴》，载于《管理世界》2000年第3期，页41~45。
See, Schlesinger Arthur Meier: The coming of the New Deal. Boston, Houghton Mifflin Company, 1980.
See, TENNESSEE VALLEY AUTHORITY ACT (1933).
www.tva.gov.
以上数据均可参见阿瑟·林克，威廉·卡顿：《1900年以来的美国史》（中册）中译本，刘绪贻译，中国社会科学出版社1983年版，页101~104。
参见史际春主编：《经济法》（十五国家级规划教材），中国人民大学出版社2005年版，页152-159。
See, TENNESSEE VALLEY AUTHORITY ACT (1933).
www.tva.gov.
参见《罗斯福选集》，关在汉编译，商务印书馆（北京）1982年版。
See, TVA: From the New Deal to a New Century: A short history of TVA.
http://www.tva.com/abouttva/history.htm.
参见周刚炎：《中美流域水资源管理机制的比较》，
www.worldbank.org/eapenvironment/ChinaWaterAAA.
国内大多数学者往往对田纳西开发模式推崇备至，而缺乏对其缺陷和内在运行机制的分析。
刘光华：《经济法研究的语境论进路》，《兰州大学学报》（哲社版）2002年第1期。
参见罗纳德·科斯，《社会成本问题》，载于《企业、市场与法律》，盛洪、陈郁译校，上海三联书店（上海）1990年版，页75~129。
See,
http://www.srbc.net.
See, Charter of the Regional Resource Stewardship Council,
http://www. tva. gov/rrsc/rrsc_charter. htm.
“委员会”的域名使用社会性的“.net”，而“理事会”网页是TVA网页的一部分，使用政府性的“.gov”。
参见矫勇、陈明忠、石波、孙平生：《英国法国水资源管理制度的考察》，载于《中国水利》2001年第3期，页43~45。
参见《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，新华社2006年03月16日电。
参见荣敬本、崔之远等著：《从压力型体制向民主合作体制的转变——县乡两级政治体制的改革》，中央编译出版社（北京）1998年版，页1~109。
参见罗纳德.H.科斯：《企业的性质》，载于《企业、市场与法律》，盛洪陈郁译校，上海三联书店（上海）1990年版，页1~23。
参见钟玉秀：《对流域管理委员会制度的思考》，载于《中国水利》2006年第7期，页28~30。
美国萨斯奎哈纳河流域管理委员会水利综合开发成功的经验告诉我们，应当适时考虑我国水利、电力系统的行政设置改革以适应综合性开发的整体社会效应。
相关理论参见张成福：《公共管理学》，中国人民大学出版社（北京）2002年出版；毛寿龙：《政治社会学》，中国社会科学出版社（北京）2001年版。
参见钟玉秀：《对流域管理委员会制度的思考》，载于《中国水利》2006年第7期，页28~30。
对于“affirmative action”的翻译，国内法学界尚存争议，苏力教授将之翻译为“积极补偿行动”，参见波斯纳：《法理学问题》，苏力译，中国政治大学出版社（北京）2001年版。从affirmative action的语言结构看，本文采“积极补偿”译法。
See, Marquita Sykes: The Origins of Affirmative Action,
http://www.now.org/nnt/08-95/affirmhs.html.
参见张维迎：《产权、激励与公司治理》，经济科学出版社（北京）2005年版。
参见国务院西部开发办：《实施西部大开发的进展和任务》，
http://www.chinawest.gov.cn.
参见曾培炎：《关于20O2年国民经济和社会发展计划执行情况与2003年国民经济和社会发展计划草案的报告》，载于《人民日报》2003年03月06日。
参见胡国成：《塑造美国现代经济制度之路——美国国家垄断资本主义制度的形成》，中国经济出版社（北京）1995年版。
参见罗伯特·埃里克森：《无需法律的秩序——邻人如何解决纠纷》，苏力译，中国政法大学出版社2003年版，页1。
