7、主权者：政府 = 政府：臣民。推演到第五个公式，我们仅仅描述出政治体三要素的连环关系，尚不能解答卢梭的难题。为此，我们需要进一步引入一个关键的概念——“比率”，如此才能真正用公式的语言准确地解答那个难题。由于唯一合法的政治形式是人民主权的政治，而政府的生命是附属的，所以他要探求的比率从根本上说就是“整个共同体对自身所起的作用，也就是说全体对全体的比率。规定这种比率的法律叫做政治法，并且如果这种法律是明智的话，我们也不无理由地称之为根本法。”（第69页）。用宪法学的语言来说，探求比率的任务就是制宪的任务。由此可见，《社会契约论》乃是一部关于制宪权的经书。
全体对全体的比率，即是“主权者：臣民”的比率，用价值语言来说，就是“自由：安全”的比率。比率意味着客观性、确定性、有限性，用中国人的话来说就是“度”。“自由：安全”的比率如何确定呢？卢梭的独到之处首先在于他把自由区分为积极自由和消极自由，认识到靠消极自由无法形成政治体，从而也就不能保障自由，而必须在自由概念内部发现一种力量，一种适合于由自由来担当的职能。这个自由就是积极自由，其职能是立法；要规范、顺服政府力量就必须让人民行使积极自由，树立公意的主权，即人民主权。卢梭的思维可简化为“积极自由——立法（公意）——主权”。于是，“自由：安全”被卢梭置换成了“主权者：臣民”，这等于说“积极自由：安全”。消极自由哪里去了呢？安全或者说力量既然被限定，力量之外不就是消极自由的空间吗？这不就意味着消极自由得到了保障吗？许多读者在卢梭体系中找不到消极自由的位置，故而谴责卢梭忽视消极自由，甚至把他当作自由的敌人，其实他们根本没有抓住卢梭的难题，从而也就不把连比例公式当作整个作品的灵魂，甚至把“比率”一词当作无聊的累赘的跟风（那个时代时兴数学的表述）。说得不客气点，没有抓住卢梭的难题，也就是没有抓住一切政治的根本难题，没有比率的观念，就不配谈论自由。如果不关心消极自由，卢梭何必还高扬公意，探求政治体内在的比率呢？
“主权者：臣民”的比率是可以确知的吗？如果是，通过什么方法？卢梭发现了一个中间项——政府，从而找到了答案。只有借由政府这个中间体，“主权者——臣民”的关系才能实现。引入这个中间项之后，“主权者：臣民”的比率便可分解为“主权者：政府”的比率和“政府：臣民”的比率。这里所谓的比率用黄炎培的用语来说就是控制力，上述两个比率分别表示主权者对政府的控制力和政府对人民的控制力。前一个控制力代表积极自由，后一个控制力代表秩序、安全。黄炎培只注意到其中一个控制力，即政府对人民的控制力，故而谬以千里。两个比率又如何得以确定呢？政治生活的常识告诉我们，政府越有力量，人民也应该相应地增强对政府的控制力（第75页）。两个控制力应该维持平衡，一旦失去平衡，要么政府过于强大而人民失去自由，要么主权者人民过于强大而社会失去秩序。在这个常识推理中，政府的力量是我们考虑主权者控制力的基础。政府力量来源于主权者，但在政治实践中，主权者要根据人民对政府的感受来不断调整它所授予政府的权力，决定对政府的控制力度，直至大体平衡。最理想的状态是平衡状态，即主权者对政府的控制力和政府对臣民的控制力相平衡。卢梭把这个常识公式化为一个连比例：主权者：政府 = 政府：臣民（第73页）。
这个连比例就是卢梭孜孜以求的合法稳靠的政权的法则！就是政治体生命的秘诀！公式的等号表示绝对的平衡，这个法则全部的秘诀就在于两个控制力的平衡，用价值的语言来说就是积极自由与秩序或安全应该兼顾、平衡。平衡是一种理论上可能的（could be）状态，这里所谓“可能的”就是现实条件下最优的。而探求合适比率是立法者制宪的任务和人民日常立法的任务，这个连比例公式契合了卢梭开篇提出的“从......法律的可能情况着眼”（英文taking laws as they could be） 的初衷，告诉了我们可能好的法律是什么。
8、政府内在的矛盾。上面在分解官民矛盾时仅仅把政府作为一个团体，而实际上这个团体也是由具体的个体的人组成的，有必要进一步解剖这个团体，揭露其中的矛盾，加上前述三对矛盾，这乃是政治体的第四对矛盾：
D.政府作为一个团体的公意←→政府成员的个别意志。
在理想的意义上，政府就是一个团体，只有一个意志，而且这个意志相对于政治体的公意而言，应该具有极其次要的地位，而政府官员的个人意志是毫无地位的。但是政府成员是一个个自然的意志主体，他们也天然地反对政府的团体意志，反对公意。
卢梭发现意志强度与力量的有效性成正比例关系（第79页），而个别意志、团体意志与公意的强度呈递减级差，这和社会秩序所要求的级差直接相反（第79页）。据此，他证明了政府力量和官员人数成反比例关系，即行政官人数愈多，则政府也就愈弱。他由此推导出“君主制→贵族制→民主制”的力量递减级差（第79页）。可是，从正当性来说，“君主制→贵族制→民主制”是一个递增图式，即越来越接近于公意。二者相互矛盾，立法者得之东隅，失之西隅。因此，卢梭说，“立法者的艺术就正在于要善于确定这样的一点：使永远互为反比例的政府的力量与政府的意志，得以结合成为一种最有利于国家的比率。”（第81页）这即是说，政体的选择既要考虑政府内部的构成原理（反比例关系原理），也要放在“主权者——政府——臣民”的总结构中来考虑；所谓最有利于国家，就是在一个国家特定的条件下最有利于维持政治体精神结构的平衡，即最有利于实现“主权者：政府=政府：臣民”。一个政治体找到了自己合适的比率，就是生命力最旺盛的。由于各个国家的疆域、自然条件、人口数目、风俗诸因素各异，所以政府形式只能是相对的，换言之，只有最合适的，没有普遍最好的。
三 政府的蜕化与政治体的死亡
黄炎培悲感国家的衰亡，卢梭又何曾不是如此。卢梭把政治体和我们最熟悉的自然有机体——人体——类比，认为“政治体犹如人体那样，自从它一诞生起就开始在死亡了，它本身之内就包含着使它自己灭亡的原因。”（第112页）卢梭言语之中渗透着强烈的死亡意识，正是这种死亡意识锻冶了其政治思想的尖锐。
如何把国家的衰亡现象概念化？对衰亡现象的正确的概念化取决于正确的问题意识，而正确的问题意识又取决于观察者的立场和价值观念。黄炎培与卢梭形成了鲜明的对比。
黄炎培谈论“一国”“没能跳出这周期率的支配力”，其后的论述并没有区分国家和政府。他的含糊自有原因，一来国人的知识结构中不严格区分国家与政府（朝代），更没有人民主权的观念；二来若要区分，在对中国政治史的描述上也是一个极其困难的理论话题。黄炎培隐含地将政府的衰亡置于“官——民”的结构中，把一切问题归结为力量问题。以人民主权的哲学眼光来看，黄炎培的关注点当为政府之衰亡，这种政治观念在骨子里还是仅仅把人民当作臣民，当作管理对象。与黄炎培不同，卢梭在“官民”的对立关系中引入了一个主权者，真正把官民关系发展成一个辩证的结构“主权者——政府——臣民”。他区分了主权者、政府、臣民，因此，他把政治领域的衰亡现象区分为“政府的蜕化”和“政治体的死亡”。他没有“政府灭亡”的概念，因为在他的人民主权的模式下，政府随时可以由人民来更换，这非但没什么大惊小怪的，反倒是一种权利，是一个原则。他的全部的注意力集中在主权者的权威，在谈论政府蜕化的时候，也主要是从政府和主权者的相对关系来审察的。
洛克是卢梭重要的思想源头之一，这里不妨浏览一下洛克对政治中的衰亡现象的概念化。洛克区分了社会解体和政府解体。社会解体通常的几乎唯一的途径是外国武力入侵、征服一个国家。“在这种场合（因为它们不能作为一个完整而独立的整体实行自卫或自存），属于由他们所构成的那个整体的这一结合就必然终止，因此每个人都回到他以前所处的状态，可以随意在别的社会自行谋生或为自己谋安全。” [10]这和中国的亡国概念一致。社会解体时，政府当然不能继续存在。除了这种外来的颠覆之外，洛克认为政府还会从内部解体：第一，当立法机关被破坏或解散的时候；第二，当立法机关和君主这二者的任何一方在行动上违背他们的委托的时候。
