论我国自然保护区的管理体制
夏少敏;梁晓燕
【摘要】自然保护区是人类为保护野生动植物、自然资源和生态系统最有效的措施之一。本文介绍了我国自然保护区的概念、发展状况以及管理体制的特点，及其在机构设置、分类型管理、分级管理、分部门管理方面存在的问题，针对这些问题，通过借鉴国外成功的经验，从法学的角度提出完善自然保护区独立的管理机构的设置，缓解业务指导与实际管理权分离的矛盾，明确管理职责，实行主管部门直接管理，加强行政首长负责制，以及将“保护区”的概念与其他类型的概念区别开来，明确保护区性质等几点对策与建议。
【关键词】环境保护；自然保护区；管理体制
【全文】
中国九百六十万平方公里的土地上有着丰富的生态系统。中国跨越经度50度，纬度50度，从盆地、平原、丘陵、到世界最高峰喜马拉雅山，从热带雨林、亚热带森林到温带和高寒森林，从海洋、淡水湖泊、沿河流上溯到高原淡水和咸水湿地，从湿润、半湿润到半干旱、干旱和沙漠。丰富的地理、气候和植被的变化，孕育了世界最丰富的生物多样性，不仅是中国经济发展和人民健康的基础，而且为世界人民提供了重要的生态价值。中国是世界上生物多样性最丰富的国家之一，被国际上的保护组织誉为“生物多样性大国”和“生物多样性全球热点地区”。
我国自50年代开始建立自然保护区至今已有几十年历史，而针对自然保护区的立法也已形成一定的基础，建立了一些比较有效的制度和措施。按照立法规划的要求，全国人大环资委于2004年初成立了起草领导小组和工作小组，并于2004年2月19日召开了国务院有关部门参加的立法启动会议。此次会议后，全国人大环资委正式委托国务院有关部门起草与本部门职责相关的立法草案和建议，并委托有关科研机构进行立法的前期调研。此外，起草领导小组成员还赴福建、江西、广东、吉林等省进行调研，并到美国、巴西等国家考察了该国自然保护地的立法情况。2005年9月，全国人大环资委召开了专题座谈会，专门就分类管理制度的有关问题听取国务院有关部门和专家学者的意见和建议。2005年10月和2006年1月份别就立法中一些重大问题和国家林业局、国家环保总局的相关负责同志交换了意见。在上述工作的基础上，经过反复研究论证，并经全国人大环资委全体委员会议审议，形成了该自然保护地法草案征求意见稿，即《中华人民共和国自然保护地法》（草案征求意见稿）（以下简称征求意见稿）。
但由于我国的特殊的社会历史现实和环境，自然保护区的法制建设从整体上来说还没有得到充分的发展，还处于不成熟状态。
一、自然保护区的概况
（一）概念
世界自然保护联盟（IUCN）将保护区定义为：致力于生物多样性、自然及其相关文化资源的保护和维护，并通过立法或其它有效手段进行有效管理的陆地或海洋。我国《自然保护区管理条例》第二条所下的定义是：自然保护区，是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。马骧聪将其定义为:国家根据一定的程序对有生态意义的,对有特殊保护价值的物种划定一定区域来进行保护,这个区域就是自然保护区。[1]在这些自然保护区中，既包括各种自然地带中各种生态系统的代表，又包括一些珍贵、稀有动植物种类的主要分布区，候鸟繁殖、越冬场所和迁徙停息的驿站，以及饲养、栽培品种的野生近缘种的集中产地。自然保护区的内涵还包括具有特殊保护价值的地质剖面、化石产地、冰川遗迹、地质地貌、瀑布、温泉、火山口、陨石所在地、海岛等，甚至包括风光优美的自然风景名胜区、特殊的农业耕作区等等。
（二）我国自然保护区的发展概况
自1956年我国第一个自然保护区――广东鼎湖山自然保护区建立以来。全国自然保护区事业呈现迅速发展的良好势头。截至2004年底，全国共建立各种类型、不同级别的自然保护区2194个。其中国家级226个(面积为8 871.3万hm2)，省级733个，地市级396个，县级839个。自然保护区总面积为14 822. 6万hm2，占陆地国上面积的14.8％。其中有14个自然保护区列入世界自然遗产，26个自然保护区加入联合国教科文组织“国际人与生物圈保护区网络”。27个自然保护区列入“国际重要湿地名录”。目前，中国85%的陆地生态系统种类、85%的野生动物和65％的高等植物，特别是国家重点保护的珍稀濒危动植物绝大多数都在自然保护区里得到较好的保护[2]。
