二、我国自然保护区管理体制存在的问题
（一）管理机构的设置方面存在的问题
1.无统一的监督协调机构
《
中华人民共和国自然保护区条例》第
8条规定:“国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理。”环保局并非凌驾于农、林、海洋、地矿之上的部门，只是综合职能部门，其没有专门的行政执法队伍，对于发生在各部门之间或上下级政府之间的推馁或争夺无法进行协调，也无法对各执法部门进行有效的监督管理，很难承担起保护区的执法管理任务。[3]
2.管理机构性质、职能和权限不明确
自然保护区的管理机构是自然保护区开展资源保护、科学研究以及日常管理的常设机构。在《
中华人民共和国自然保护区条例》第
21条、第
22条、第
23条虽然分别对自然保护区管理机构的设立、主要职责及管理经费来源做出了规定。但《条例》对自然保护区管理机构的性质和职能定位不清。
《
自然保护区条例》第
22条规定，“……有关自然保护区行政主管部门应当在自然保护区内设立专门的管理机构，配备专业技术人员，负责保护区的具体管理工作。”从该规定可以看出，自然保护区的管理机构应是主管政府部门的派出机构，代表政府行使某些特定的行政职能，性质上应属于行政执法机构。但是第22条又规定，“自然保护区管理机构可以在不影响保护自然保护区的自然环境和自然资源的前提下，组织开展参观、旅游等活动。”这使得自然保护区管理机构集行政、经营于一身，影响其执法的合法性和公正性。法律上的不明确导致实践中自然保护区管理机构性质的混乱。[4]目前保护区的机构运行主要有行政单位、事业单位、企业单位、事业单位企业运行等四种机制。而属于行政单位与事业单位性质的自然保护区，几乎都逐步建立起了自我创收机制，实施差额事业单位或事业单位企业化管理与经营混为一体的运行机制。这一由自然保护区自身发展起来的运行模式与自然保护区的性质与功能严重背离，导致自然保护区的许多精力放在经营开发自养上，诱发周边居民破坏自然保护区生物多样性资源，加剧自然保护区与周边社区及地方政府的矛盾，严重影响了对自然保护区的管理。自然保护区管理机构的管理权限也十分有限。《
自然保护区条例》第
23条规定，“管理自然保护区所需的经费，由自然保护区所在地的县级以上地方人民政府安排。国家对国家级自然保护区的管理，给予适当的资金补助。” 这些规定使得自然保护区管理机构大多带有比较浓重的部门色彩，不仅人员编制需要主管部门解决，经费来源亦主要靠主管部门划拨，从而使得自然保护区管理机构听命于主管部门，管理的独立性受到影响。特别是对于一个保护区内存在多部门管理的情况时，由于目前无论是政府授权方面还是法律授权方面，都无明确许可保护区管理机构在保护区内代行其他部门的管理权力。因此，保护区管理机构在保护区内实际上依然只能代表所属管理部门行使职权。这种情形不利于自然保护区管理机构职能的充分发挥。例如:扎龙自然保护区归大庆和齐齐哈尔两个行政区管辖，业务归林业部门管理，水要受到水利部门制约，捕鱼归渔政管，防火归畜牧部门管，生态环境归环保部门监督。这使得扎龙自然保护区管理局无法对自然保护区的防火、退耕、治沙、补水、旅游等事务进行统管，只能提供合理建议或进行监督指导。[5]
