回顾改革开放以来行政体制改革，基本目标在于转变政府职能，即从投资型政府走向公共服务型政府，明确政府的任务在于通过提供公共服务，改善公共管理，制定公共政策。以此目标为核心，我国行政体制改革的重心集中于组织体制。1982年，中共“十二大”决定改革行政机构，以革除部门林立、机构臃肿、相互扯皮的弊端，为将来的经济体制改革服务。1988年，按照经济体制改革和政企分开的要求，合并裁减专业管理部门和综合部门的内设专业机构，使政府对企业的管理转向以间接、宏观、行业管理为主。1993年改革则将综合经济部门工作中心转到宏观调控，减少对企业的直接干预，进一步改革专业管理部门体制，撤并一些专业经济部门或业务相近的机构，或转为经济或服务实体。1998年改革旨在转变政府职能，实现政企分开，将政府职能定位于宏观调控、社会管理和公共服务，向企业及中介组织放权，借以实现政府组织与人员的精简。2003年，面对“入世”后的经济全球化挑战，进一步深化国有资产改革，理顺所有权与经营权的关系；完善宏观调控体系，增强其有效性和综合作用能力。2008年，通过“大部制”改革，政府将逐步退出微观经济领域的直接管理，把更多经济事项交由市场调整。宏观调控部门重点搞好宏观规划、政策制定及监督管理，切实减少微观管理和具体的审批事项，实现从“项目管理”向“规划管理”、从直接管理向间接管理的转变，向“宽职能、少机构”的方向发展。可以说我国行政改革的核心就是挑战以往公共行政领域中，政府兼供给与生产于一身的传统角色，调整政府与社会、市场之间的关系。这不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，而是对传统的行政模式的一种全面清算和否定。

　　在这场以市场化为轴心的改革得以推行以来，我国社会结构已然发生了深刻的变化。首先，政企分离使得政府改变了传统的对企业实行直接管理的做法，变直接管理为间接管理，从而动摇了计划体制下政府与企业高度一体化的格局；其次，政府与社会的关系开始发生新的变化，产生了游离于行政体系之外的新的组织要素，各种社会中介组织随着市场经济的发展应运而生。因此，改革不但改变了我国原有的经济体制，而且引发了社会领域和政治领域的一系列变革，瓦解了原有的一元化社会结构，促使国家——社会——市场三元模式的初步形成。总结中国社会经历的这场全面而深刻的变化，有学者将其概括为“权力多极化”过程，并指出：“伴随着政治领域权力的减弱，经济领域和社会领域的权力正在逐渐成长，原先那种政治领域垄断一切的‘单级结构’正在向三个领域分享权力的‘多极结构’转变，这是1978——1998年之间中国社会结构演变的基本脉络。”[21]这种多极结构的实质在于将市场与社会从国家桎梏中解放出来，赋予其独立自主的法律地位，明确其各自的功能，活动的方式与遵循的基本法则，并为法人制度的运用与发展提供了现实需要。

　　（三）公法人：行政体制改革的手段与结果

　　自改革以来，由于体制变革和社会发展动力机制的开发，我国传统的单一体制开始分化，“单位”功能在市场化进程中的分解与重新定位已成必然之势。这一分解首先以政企职责分离为突破口的，进而打破“单位”作为国家官僚行政组织的延伸的传统模式，并在此基础之上，明确行政、事业、企业单位各自的社会角色及功能，从而建立适应市场经济的组织、功能体系。这意味着作为行政组织体的全能性“单位”的分化与解体。伴随着“国家的缩影”——“全能单位”的分化，全能国家的公共管理体制已逐渐走上解体，市场与社会因现实的需要脱颖出来。政府不再是一切社会事务的“统揽者”和事必躬亲的“划桨者”，而将重点转向规划、引导和“掌舵”。在这场变革中，市场经济的大规模推进，政府职能转变的进一步深化，使得计划经济时期形成的组织机构与制度无法适应现代社会的需求，成为政府职能转变的障碍，行政组织再造已成为现阶段行政体制改革的中心。