另一方面，在泛法人化的同时，又存在法人化不足的问题。如事业单位、行业协会等公务组织作为独立于科层制之外的公务组织，应有法人之实之名，但其身份无异于行政机关，并无显现出其作为以自治、自主为行为特色的非科层制组织，与以命令、服从为特点的行政机关在法律地位上的差异，无法体现其作为法人的意志独立与行为自主，致使我国法人制度中存在诸多的名实不符。究其原因在于特定时代下，社会主体分化程度不够，以及理论界对各类社会组织法律地位、组织性质认识的局限性，即仅仅看出机关与事业单位在履行公共职能的具体方式上存在不同，并未上升到不同组织法律地位的差异，因此，也无法超越实践的局限，将这种差异理论化、制度化，也无法体现法人制度作为公法组织手段的意义与价值。这种局限折射出社会发展的稚嫩所决定的法律制度的不成熟。

　　三、公法人制度：我国行政改革现实运作的需要

　　自1978年以来，中国社会发生了全面而深刻的变化。这场以“市场化”为主导的改革以经济领域为突破口，进而引发出社会领域的变革，使得中国社会结构面临着重大的调整与变迁。这一调整与变迁预示着全能国家的逐步解体，以及社会、市场要素的重新整合与分化，并促使传统政府垄断“公共职能”的行政模式得以瓦解，新的适应市场需求的行政体制正逐渐建立与完善起来。从法律层面而言，可以将我国改革概括为社会主体分化的过程，即从公私复合的单一社会结构到各类社会组织功能、身份分化的多元社会结构变迁的过程。这种变革在一定程度上体现为法人制度的引进与逐步落实。在这一过程中，如何在保障公共职能履行的同时，改革公务履行的方式，以解决机构膨胀、绩效低下、发展动力不足等弊端，成为我国行政改革的重心，因此，应当借鉴公法人制度，用以实现公共职能的分散化，在明确主体身份、自主行为的基础上，实现公法人的自治与绩效。

　　（一）单位：一种行政化的社会组织形态

　　国家全能性是中国传统计划经济体制的实质核心。在这种一元化的体制中，国家集政治、经济、安全、福利等所有职能于一身，一方面，它是公共物品的提供者，承担社会组织、管理以及意识形态传播的功能，是社会与政治的组织者；另一方面，它又是非公共物品的提供者，垄断所有的经济部门，承担社会产品包括私人物品的配给功能。在这一体制下，政府对整个国家的经济和社会生活实行高度的控制。政府直接干预生产、交换、分配的每一个环节，行使着资源配置，收入分配方面几乎所有的职能。人们习惯用行政－经济－社会高度一体化来形容这种体制的基本特征。在这种全能化的国家体制下，国家垄断所有的社会需求配给手段与功能，成为自然资源、社会资源最终意义上的占有者和分配者。与此同时，个人作为社会基本成员的生活被最大可能地公共化。伴随着这种全社会的公共化改造与同构，私人领域淹没于公共领域之中，市场与社会被吸纳、同化于国家内部，从而实现了整个社会结构、社会构成的单一化与纯粹化，形成了公与私复合，国家与社会同一、合体的特有社会现象。

　　因此，“改革开放前，中国社会是一个发育程度较低、分化速度缓慢、同质性较强的社会。在那样的条件下，社会的政治中心、意识形态中心、经济中心重合为一体，社会资源和权力高度集中，国家具有很强的动员和组织能力。与此相联系，社会的组织类型和组织方式也简单划一。” [17]在这种单一的社会结构中，“单位”成为我国唯一的社会组织形态，具有单一性、行政性、职能广泛化的特点。在这种传统体制之下，每一个社会成员并不以个体的方式而存在，任何人都必须皈依于一定的“单位”（即与某种基层“公共”组织保持从属关系），从而获取其社会身份。“单位”的这种属性使其处于国家与个人的联结点上，并成为构成中国城市社会的基本单元。这一特殊地位决定了它在当代中国社会调控体系中承担着不可替代的作用。有学者分析道：“从社会调控的角度来看，在中国城市社会中存在着制度化的两极，一是权力高度集中的国家和政府，二是大量分散和相对封闭的单位组织。长期以来，国家对社会的整合与调控不是直接面对一个个单独的社会成员，更多的是在这种独特的单位现象的基础上，通过单位来实现的。”[18]对于个人来说，单位成为其获取社会资源的唯一途径。正是基于单位此种特殊地位，其成为国家职能得以实现的当然中介与载体，整个社会调控体系就是通过国家——单位——个人这一链条得以实现。