通常，国家公共职能的分解方式有两种，一是横向事务性分解；二是纵向层级性分解。前者将公共职能按其性质、类型分配于不同机构行使；后者则是一种职能的笼统下放。就我国传统体制下公共职能向“单位”的分解而言，属于后者。在这种分解模式下，“单位”被视为承载社会整合使命和保障功能的组织形式，并将所有的调控形式包容其中，从而在“单位”内部构成一个功能齐全的微型国家，“单位”成为压缩后社会模型。在国家——单位——个人这一纵向调控体系中，国家垄断所有自然资源、社会资源的所有权，并通过“单位”这一中介实行社会配给。这种公共管理模式导致各种类型的“单位”（包括事业、企业、行政“单位”）实际上是作为国家政治组织的“延伸体”存在，并成为国家行政体制的基本单元。在这种模式之下，各种类型与各种功能的“单位”无不例外地具有“公共性”这一特征，即一方面，“单位”是资源公共分配的产物；另一面，又是致力于推行公共性开发与建设的基层组织。加之，个人对“单位”强烈依附，使得“单位”必须承载各种各样的社会服务，满足个人最基本的社会经济需求，由此便塑造了“单位”的无限性功能。[19]在这种纵向层级分解模式之下，“单位”作为唯一的社会调控组织形式，浓缩了所有的公共职能，不可避免地具有了明显的全能性特点，成为一个相对封闭而又功能齐备的“小社会”。正如有学者概括我国传统企业单位功能时指出的：“我国企业大都无法摆脱多元化职能的束缚，具有经济职能、职工生活职能和大量的社会职能，企业已成为一个职能和设施相对完备的能够满足企业内部成员各方面需要的社会实体——一个多种社会活动的综合性社会单位。”[20]这种“单位办社会”和“单位行政化”的状况，使得所有的行政、事业和企业单位所承载的功能具有某种程度的一致性和同构性，从而使必要的社会分工和社会分层淹没于这种单纯的一元化的社会结构体系中，使得所有单位均具有行政色彩，成为国家公共职能的承担者，导致了社会组织“官僚同构”的严重后果，即作为与权力统治最亲近的组织形式，官僚制向社会生活的各个组织诸如：政治的、经济的、文化的（包括政府、政党、企业、学校、宗教组织、群众团体、学术机构……）渗透，在组织管理方式上本应多元并存的格局被一元化，抹杀了不同类型“单位”功能的特殊性。作为国家政治组织的“延伸体”，“单位”必然成为国家科层体制的基本单元，上令下从、高度隶属、层级节制是其组织规制的共同性，与此同时，市场与社会这两种原本独立的调节机制与活动领域被全能国家所吞噬，从而形成国家对公共职能，乃至全部社会生活的垄断与控制。在行政组织体制方面体现出职能广泛但组织手段单一的特点。就法人制度而言，整个社会缺乏主体意识，以及主体意识所体现的独立权责，因而欠缺法人制度存在和发挥作用的社会环境。

　　（二）改革：传统社会结构的解体与重构

　　我国社会结构的改变与调整始于经济体制改革。1992年中共十四大明确提出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，在这一方针之下，提出我国国有企业改革的目标是建立适应市场经济和社会化大生产要求的产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，从而使企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。随后，国家又对国有企业推行了股份制改造。从企业承包到所有权与经营权的两权分离，再到股份制改造，总体方向是建立现代企业制度，摆脱“单位”属性及行政隶属的束缚，使企业成为独立的市场主体，而要完善市场经济体制，关键在于改革行政管理体制，转变政府职能。因此，经济体制改革的深化必然引发行政体制的相应调整。我国传统的公共部门结构存在的主要问题在于组织形态单一、职能宽泛。面对现代经济发展的需要，调整行政手段与方式，使其更具灵活性与适应性，成为当前理论与实践关注的焦点。