我国《民法通则》中并未区分法人的公私法属性，在《民法通则》基础上形成的，以民事主体为核心的法人制度更多侧重于法人财产责任，即使承认具有一定行政职能的组织的法人地位，也仅仅意味着肯定其在民事活动中的身份与地位，并未将法人身份与其行政职能、公法目的相结合，从而忽视了公私法人质的区别。究其原因在于我国传统计划经济体制下，公私界限不明，公私领域混同的影响，反映在法人制度中，则体现为不同性质的法人的同质化，从而不利于对法人的功能、价值、法律地位的全面认识，忽视了两种性质法人的个性特征，进而在规制手段上也缺乏区别。

　　由于缺乏公法人概念以及相应的理论制度，使得我国法律中缺乏一个统一、严谨的法律概念，来涵盖行政机关之外其他承担公共职能的非科层制组织，用于体现其特殊的法律地位与存在目的。目前的法学理论和司法实践将承担公共职能的非科层制组织统称“法律、法规授权组织”，以解决其作为行政诉讼被告的适格问题。但“法律、法规授权组织”本身是一个内涵与外延非常模糊的概念，缺乏深刻的理论内涵以及法律术语的凝练与严谨，不能准确地把握与揭示非科层制组织从事公务活动这一现象之后所蕴涵的实质，无法从根本上明确此类组织的法律属性与法律地位。因此，引入公法人制度，以“法人”概念为基准，以组织与意志的相对独立为特征，以执行公务为存在基础，以自治与绩效为目的，将公法人制度与我国行政改革相结合，对发挥法人制度的公法价值，以及正确界定民法的功能和作用都具有积极的意义。

　　（三）囿于社会发展的阶段性需要，欠缺对法人主体性的彻底认识

　　任何一项制度都反映特定历史阶段的社会一般价值。法人制度的出现从根本上讲是法律对于社会生活的积极回应。因此，对于我国法人制度的认识，必须通过法人制度产生的历史背景展开。

　　上个世纪八十年代，以实现企业的自主经营、自负盈亏为目标的我国经济体制改革，为设 置法人制度提出了现实需要。可以说经济体制改革的迫在眉睫催生了作为民事主体的法人制度。在这一特殊的时代背景下，我国的法人制度既有打破计划经济，强调法人独立身份的特点，同时，又不可避免地带有计划经济的痕迹，以及一定的时代局限性。

　　具体到法人制度上，这种局限体现为对法人的内在属性即主体性，理解的不彻底，仅在企业制度上强调法人的自主性与独立性，但对承担公共职能的组织并未明确其主体地位，或曰并未充分认识到主体地位以及法人身份在公共组织方面所代表的独立法律地位，以至于将具有高度隶属性的科层制组织机关，与独立承担公共职能的非科层制组织的身份与法律地位混同，忽视了这两种不同类型的公务组织法律地位上的本质差异，致使许多组织空有法人之名而无法人之实。

　　一方面，存在泛法人化的现象，具体体现为将以高度隶属性、科层制为组织特点的行政机关定位为法人[15]。违背了法人所要求的自主性与独立性，从而导致我国法人制度中，法人的内在属性与法人的外在组织形式之间存在逻辑冲突。在传统大陆法系学说中，意志是人格的构成，而人格则是意志与权利的载体，进而根据自然人的器官理论构建了法人的机关学说。根据这种理论，在公法领域，国家成为一种团体人格——社团，具有独立的法律人格与意志，但国家法人的抽象性决定了其行为能力的实现必须借助于一定的行政机关（Organ），因而说“行政机关者，表现国家行政行为之国家机关也。”[16]其本身并不具有法人身份所标志的独立意志与行为自主性。