公法人作为一种特定的法律地位，是国家对公共事务进行组织和整合的法技术手段，同时也是一种体系化、系统化的组织体制设计。无论是基于自治抑或出于绩效的考虑，公务组织法人化作为一种手段，其核心在于以相称的行政组织形态回应民主化、经贸自由化、现代专业分殊化等时代发展的需求。因此，立足于公共职能的分散化，在比较、借鉴的基础上构建我国的公法人制度，提升行政权的有效运转，其现实意义不言而喻。

　　二、公法人缺位：我国法人制度的局限

　　法人制度价值的充分实现，取决于该项制度设计的完善与严谨。我国法人制度的初建始于1986年颁布《民法通则》，距今仅有二十年的历史。特定的时代需要，使得我国的法人制度以及理论研究均具有自身的特点，囿于历史的局限，是谓特点，亦谓局限[⑧]。

　　（一）以法人的民事主体地位为核心，欠缺对法人制度公法价值的探讨

　　如前所述，最初，法人概念主要适用于私法领域，并以明确交易中财产责任为核心。理论界认为公务所赖以实施的公共部门的权力或能力，均与交易无关，因而也与法人身份无关。随着国家赔偿责任的明确，这种认识逐渐被淘汰。正如奥里乌所言：法人身份因财产而产生，但是随着社会的发展，在国家执行公务并承担经济责任成为现代行政的基本要求时，承认公共部门的法人身份成为一种必然趋势。[⑨]特别当行政分权成为公共行政的一种必要手段时，建立于分权、自治基础上的公法人机制成为一项重要的公法制度。

　　“对任何法律制度的理解都不能完全脱离该法律制度所为之服务并且对之加以调整的社会的历史”[⑩]。依附于《民法通则》的我国法人制度同样是一个历史的范畴，必然体现特定历史时期的社会生活需求，并为认识的阶段性所局限。上个世纪八十年代我国经济体制改革的目的在于政企分离，实现企业的自主经营、自负盈亏，使企业成为相对独立的商品生产者，即肯定企业的独立法律地位。囿于特定的历史背景，我国有关法人制度的探讨仅限于民事领域。以民事立法为核心，将企业法人作为规范的重点，以确认法人的独立财产和独立责任为动因，强调法人在民事领域的独立意志与独立责任，成为我国法人制度的核心。因此，主流民法学说将“法人”仅视为民事主体，认为行政组织在进行民事活动时才有法人身份认定的必要，并未将公法上的权利义务关系与“法人”地位相联系。这使得我国理论界主要从财产的角度来理解法人以及法人的法律意义，忽略了法人概念独立的公法意义，以及公法人作为国家对公共事务进行组织和整合的法技术手段的价值，从而造成公法人制度的欠缺。

　　这种由于历史局限所导致的误解在一定程度上根深蒂固，加之，长期以来，法人制度一直属于民法学界探讨的话题，鲜有公法学者涉足，部门法研究之间的壁垒与知识局限更加剧了对公法人价值的误解。在我国目前的民法典起草过程中，学界对于许多问题的争论还处于初始阶段，其中包括法人制度。“这个在各国民法典起草中都几乎遭遇到激烈争论的问题，在我国虽然有学者发表了具有真知灼见的观点，但是多数没有涉及此项制度的根本和全部，对于这样一项制度我们不得不承认现有的理论甚至还没有实质性地超越《民法通则》颁布阶段的水平”[11]。

　　（二）公私法人同质化，未能凸现公法人的独立价值

　　公私法分立以及在此基础上区分公私法人是大陆法系国家法人制度的共同特点。尽管有关公私法划分的标准各有不同， 同时随着社会经济的发展， 出现了公法私法化的现象， 公私法之区别从绝对变为相对， 但这一区分无论在现实的法律制度上， 还是在解释论上都有其价值[12]。一般而言， 所谓公法人， 即依据公法而设立的法人， 例如国家及地方自治团体等； 所谓私法人， 即依据私法而设立的法人[13]。公私法人概念的区别不仅体现在其设定依据不同，更重要的区别在于私法人主要着眼于从财产角度加以限定，即拥有独立财产，并以其承担财产上的责任。而公法人固然有此方面的意蕴，但其在公法上的功能并不限于此，即公法人意味着该组织是统治权的主体，能够以自己的名义承担公权利与公义务。[14]