“质量控制”的任务主要由第三级的法制部门和第四级的局领导完成，其中，关键的一环是法制部门的案件承办人。承办人按照“审核责任”的要求对案件事实和程序合法性进行书面审查；对于符合要求的签署审核意见，报局领导审批；对于不符合要求的，提出处理意见，报局领导批准后退回侦查部门。[20]与侦查部门领导相比，审核部门和承办人与侦查结果之间没有直接利害关系，中立性较强，更容易按照一个公正的标准来审查初级决策的合理性与合法性。法制部门是公安机关内部专门负责案件审核的部门，专门性的分工使得法制部门能够专注于对案件的实体性和程序性审查。不仅如此，相对于侦查部门领导，法制部门还具有业务和心理的独立性。侦查结果与法制部门工作成效之间没有直接关系，这就使案件审核真正具备了“质量控制”功能。与承办人的职责略有区别，局领导承担的是“审批责任”。[21]实践中，局领导对案件的审查通常是形式化的，主要表现在：书面审查不充分，倾向于简单听取汇告和查阅申请报告；由于上述原因，审查过程耗时短暂。首要的原因是有承办人的审核把关。另一个原因是局领导的工作复杂而繁重。由于管理事务较多，局领导审查案件的专业性通常不及承办人；由于工作繁重，审批案件过程被中断或被占用的情形较为普遍。因此，尽管处于审批制权力结构的金字塔之端，局领导对案件的审查更多是监视性的。[22]这种监视不仅构成对初级决策的制约，也形成对审核决定的影响，从而持续地发挥作用。

　　总体上，刑拘审批不仅要审查案件事实，还要审查相关法律依据，同时，还会对申请材料的完备性及申请文书的规范性进行检验。于是，刑拘审批就具备了“质量控制”的功能，成为公正、有序的侦查活动的必要保障，或者是个案“正当程序”的重要组成部分。

　　第二，书面、规范、细密的卷宗审查方式确保了刑拘审批的合理性。

　　刑拘审批依赖于侦查人员提供的证据材料及其他相关材料，这些材料构成刑拘审批的案件卷宗。在不同的审批层级，对“卷宗”的意义有不同理解，它所起的作用也因之有别。在侦查部门领导和侦查人员两级，由于指挥或参与案件的侦查，会直接感知各种线索、证据和相关信息。未经裁剪的、丰富多彩的案件信息构成一个生动而庞杂的“卷宗”，侦查部门的申请即是建立在此基础之上。与这种“卷宗”的主观性相比，审核部门所要求的则一个以证据为主构成的完全客观化的“卷宗”。承办人审核案件时，通常采用阅卷方式审查证据，在此基础上作出事实判断。审查过程中，“印证式”证明方式得到充分利用。[23]在此方面，刑拘审查与起诉审查、庭审调查并没有实质性差异。至于办案人员口头汇报中涉及的个案信息，只能起到一个次要的、补充性的作用。对部分承办人来说，排斥口头汇报的影响是其独立作出审查决定的一个前提性条件。

　　局领导的决定主要依据审核部门的意见，因此审核部门签字的申请报告构成“卷宗”的主体。在缺乏审核部门一级的情形下，口头汇报中的案情要点和形式完备的证据资料则构成“卷宗”。比较而言，审核部门建构的是一个全面式的“卷宗”，局领导所要求的则是一个摘要式的“卷宗”。可见，随着审批层级的递进，“卷宗”的抽象化程度越高。但是，在一个以承办人制度为核心的审批程序中，决定案件审批结果的“卷宗”只能是一个规范的、书面化的证据体系。

　　通过审查方式与审查结果的反射性影响作用，承办人或局领导所遵循的审批标准也逐渐为侦查部门和侦查人员所熟知、接受，成为刑拘适用的一般标准。这样，在一个侦查管辖区域内，刑拘适用标准就得到统一。在存在审核部门一级的情况下，起决定性作用的应是承办人的标准；而在缺乏这一层级的情况下，局领导不得不设置一个相对而言弹性较大标准。

　　四、结论：寻求侦查程序法治化的另一途径

　　侦查程序的法治化有两个基本进路：对侦查权力进行有效制约与对犯罪嫌疑人权利予以充分保障。本文是在前一意义上进行的探讨。在此方面，侦查权力的控制主要有三种方式：司法审查，检察监督和内部制约。对于侦查机关的内部制约，学者们基本持否定态度。理论上，侦查行为的决定权和实施权集于一身，无异于使侦查机关既当裁判员又当运动员，难以保证权力行使的正当性。例如，陈瑞华认为，侦查机关的内部制约对于保证侦查活动的合法性不具有积极有效的作用，这是因为，侦查机构负责人属于侦查活动的领导者与指挥者，与案件侦查活动及其结果存在着直接的利害关系，而且，侦查机关往往是作为一个整体开展侦查活动的。[24]陈卫东、李奋飞等人也有类似看法。[25]有鉴于此，学者们大多强调对侦查权力实施外部制约的重要性，其核心主张是设置一个中立的司法机构对侦查措施进行司法审查和授权，以建立一种“诉讼”的形态，通过司法权的控制确保侦查权力行使的理性化。[26]也有个别学者主张通过强化侦查监督来达到侦查权力控制的效果。[27]

　　笔者并不否认上述主张的合理性。然而，迄今为止，它们大多仍停留于理论探讨的范畴，实际效果仍难预测。同时，以分权制衡理论来否定内部权力制约的合理性也值得商榷。首先，本文第一部分的考察已揭示，全国各级公安机关大力推行的案件质量考评和信访监督机制已有明显成效。这昭示着，自上而下的权力控制不仅可能而且实际发挥了作用。其次，对刑拘审批程序的实证考察也已证实，层级式的审查、授权能够在相当程度上确保侦查权力的理性行使。这是因为，在科层式侦查权力组织体系中，上一层级与下一层级之间、平行的层级之间在工作目标、职责上有分有合，既可能使侦查进程受合力推动，又可能受到一定的监视和阻碍。不仅如此，在刑事诉讼中，侦查机关还需要扮演多种角色，包括公正执法的角色，而并非只承担追诉职责。当不同的角色任务被分配给不同层级或同一层级的不同部门行使时，就可能在它们之间形成张力。刑拘审批程序的设置正是从实现公正执法目标角度加以考虑的，而科层式的权力组织形式则为此提供了结构性保障。

　　透视刑拘审批程序的运作机制，可以发现它在抑制侦查权力滥用方面发挥了如下作用：其一，通过前后相继的多级审查程序，不断修正前一层级的决定可能发生的错误。其二，通过相对中立的审核机制，刑拘程序的正当性有所保障。其三，通过较为严格的证据审查方式，使刑拘决定的合理性得到保证，统一的刑拘标准也得以贯彻。总之，刑拘审批程序在保障刑拘决定的准确性、合法性方面确能发挥相当的作用。在审批程序的制约下，侦查人员很难完全按照自己的意志自由地行使刑拘权力。其实，不仅刑拘审批，其他强制性侦查措施的审批均有类似功能。但限于篇幅，在此不再一一探讨。