四川省公安厅于2004年9月30日发布了《案件审核规则》（以下简称《规则》），要求全省各级公安机关遵照实施。根据《规则》第二项规定，拟以公安机关名义对犯罪嫌疑人进行拘留的，应交由本级公安机关法制部门审核。这样，在办案人员申请和公安机关负责人决定这两个环节之间，嵌入了法制部门的审核环节。于是，在四川省公安机关，刑拘的审批程序被改造为“三级审批”。《规则》具体规定了案件审核的内容和程序：（1）审核内容。包括案件的受案、立案、管辖是否合法，办理程序是否合法、法律文书和审批文书是否规范、完备，拟作出的决定是否符合法律规定的对象、条件，拟作出的行为是否适当、必要。（2）审核程序。案件审核通过案卷审查方式进行，必要时可以要求办案单位作出书面或口头说明；案件事实、证据符合拟作执法行为要求、定性准确、执法意见适当、程序合法、法律文书和相关手续完备的，审核部门应签署同意意见，由办案单位提请审批责任人审批；不符合上述要求的，或退回补查、完善手续，或签署变更意见后提请审批负责人审批，或出具《执法监督意见书》。（3）审核责任。对于审核结果，《规则》还规定了“谁审核，谁负责”的原则。
在上述制度意义的三级审批程序中，法制部门审核的权、责明晰而具体，审核程序也相当严格。在此意义上，可以认为它是“三级审批”中的核心环节。侦查实践的情况如何呢？考察发现，在三个调研地区公安局的刑事拘留审批程序中，还增加了侦查部门领导审查这一环节，但Y区公安局在一般案件的审批中省略了法制审核环节。[9]这样，N县、J区公安局的刑拘审批变为“四级审批”，而Y区公安局仍然采用“三级审批”，但中间环节尚不是《规则》所要求的法制审核。三个调研地区公安局的审批流程如表1所示。
表1 三个调研地区公安局刑事拘留审批流程
调研地区
审批层级 |
N县公安局 |
Y区公安局 |
J区公安局 |
第一级：侦查人员 |
侦查人员填写《呈请刑拘报告书》 |
侦查人员填写《呈请刑拘报告书》 |
侦查人员填写《呈请刑拘报告书》 |
第二级：侦查部门领导 |
部门领导审查并签署意见 |
部门领导审查并签署意见 |
部门领导审查并签署意见 |
第三级：审核部门 |
法制科副主任审核 |
一般案件：缺乏
复杂疑难案件：以法制部门为主的集体审核 |
法制科承办人审核 |
第四级：局领导 |
分管法制的副局长审批 |
分管刑侦副局长审批 |
值班局长审批 |
对上述审批程序的运行机制，笔者将从四个方面进行考察：第一是审批要求，包括审批标准和审批材料的具体要求；第二是审批方式，指书面或口头方式；第三是审批耗时情况；第四是审批效果。在一种流水作业式的审批机制下，审批要求比较简单，审批方式相当粗疏，审批过程也会十分迅速，相应地，审批效果难以得到保证。[10]这种审批机制的特点是效率较高，但在权力控制方面作用不大。实践中的刑拘审批是否属于这一情形？对此，笔者考察如下：
（一）审批要求
审批标准指审批官员（审核部门和局领导）决定刑拘时应当符合的各种条件，主要指证明标准。犯罪嫌疑人是否符合刑拘的审批标准，应以审批材料为基础。在二者关系上，审批标准决定了申请刑拘时应提交哪些种类的材料。考察发现，审批标准明显高于侦查部门或侦查人员（申请人员）所掌握的标准（申请标准），相应地，审批官员对审批材料的构成及证明力也有更加严格的要求。
1．审批标准
访谈表明，侦查人员（申请人员）申请刑事拘留时都掌握了一定的标准，此即申请标准。申请标准的主要特点是，犯罪嫌疑人有罪的可能性应当远远超过无罪的可能性，但侦查人员形成内心确信的依据多来源于线索、经验和感觉，主观性较强。考察情况如表2所示。
表2 申请刑拘的标准
N县公安局 |
Y区公安局 |
J区公安局 |
3名经侦大队的侦查人员：如果证据能够证明到80%的有罪程度就可以报请刑事拘留。
1名刑警大队的侦查人员：刑警大队侦查的案件比较重大，报请刑事拘留时一般已有相当充分的证据，接近逮捕标准。 |
1名刑警大队侦查人员：我办的案件要求达到80%以上的内心确信才会考虑刑拘。
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