一、导论：侦查权力缺乏控制？

　　现行法框架内，对侦查权力的控制主要包括检察机关的侦查监督和人民法院的审判监督。前者指检察机关通过立案监督、审查批捕、审查起诉和日常检查工作对侦查活动的合法性进行监督，后者指人民法院在庭审调查的基础上对指控证据进行评判、取舍，从而对侦查活动的合法性和有效性进行逆向监督。实践中，这两种机制的权力控制效果相当有限。在检察机关的侦查监督方面，“刑事侦查的一个基本情况表明，检察机关无论作为侦查机构还是作为公诉机关，往往更加重视对嫌疑人不利的证据和事实，即使进行法律监督，也经常是从如何有效进行追诉的角度进行法律监督，而极少从有助于嫌疑人辩护的角度开展法律监督。”[1]左卫民、赵开年的实证考察则充分证实，检察机关实施的侦查监督效果的确相当有限。[2]人民法院的审判监督属于事后监督机制，基本不可能对侦查活动产生影响。对侦查机关来说，只要案件已破、犯罪嫌疑人已被逮捕、检察机关不发出纠正违法通知书，侦查活动就算成功。至于审判结果如何，并不在侦查机关的执法质量考评或目标考核的范围之内，侦查人员个人也不会因此而承担责任。

　　由此可见，法定的控权机制并没有发挥预期作用，侦查权力容易陷入一种失范状态。对此，刑事诉讼理论界的批判历久不衰。早在20世纪90年代初，左卫民在充分肯定我国侦查模式的事实查明力和犯罪控制能力的同时亦指出，在此模式下，侦查手段的使用具有非控性特点，具体表现为侦查手段不节制、不妥当等问题。[3]尽管1996年刑诉法修改时取消了收容审查，大大降低了侦查机关滥用权力的机会，但丝毫没有改变理论界主流的批判立场。陈瑞华认为，由“流水作业式”诉讼构造决定，实践中侦查权力滥用现象突出。[4]樊崇义在考察1996年刑诉法实施三年的情况时指出，“在这种封建主义诉讼观念（指纠问式诉讼——笔者注）影响之下，秘密侦查、刑讯逼供、非法取证使新修改的刑事诉讼法所确立的侦查模式难以贯彻执行。”[5]孙长永强调，“侦查机关在自己的管辖范围内不仅享有强大的调查取证权，而且可以采取包括剥夺人身自由在内的强制措施，长时间地控制犯罪嫌疑人的人身自由。”[6]此外，还有不少学者从强制措施及搜查、扣押、秘密侦查等侦查措施的具体运用方面展开讨论。

　　总体而言，学者们普遍认为我国侦查程序为纠问式或强职权式构造，在这种程序构造下，侦查权力的行使缺少必要的外部权力控制机制，如司法审查制度，容易造成侦查程序的失衡及权力滥用，犯罪嫌疑人的权利则极易受到侵犯。

　　实践中，侦查权力真的缺乏控制吗？这显然不是一个价值、规范的问题，而属于事实、经验的范畴。对此，应通过客观、全面的观察加以检验。初步的考察发现，侦查机关内部已形成一套稳定的权力控制规则。根据具体功能的不同，可以将其区分为过程导向的制约机制与结果导向的制约机制。案件审批属前一类型，具体包括程序审批和侦查行为的审批。前者如立案、破案、撤案、侦查终结的审批，后者如强制措施、强制性调查措施及某些任意性侦查措施的审批。就已有的文献看，对于侦查权力在案件审批制度的控制下如何运作、效果如何，相关报道不多，专门性研究更是匮乏。相对而言，有关结果导向的制约机制的资料丰富得多。这种类型的制约机制主要包括执法质量考评和信访监督，以及相应的奖惩措施。实践中，这种制约机制已显示了相当程度的权力控制效果。[7]

　　本文的研究重点将置于刑事案件审批制度方面，具体从刑事拘留审批制度切入。笔者认为，相比案件质量考评和信访监督，具有过程控制功能的案件审批在权力控制的效果上也许更加突出。这是因为，通常情况下，刑事案件审批是一种日常性、全程化的权力控制机制，通过检查、授权、反馈等方式，对侦查权力进行直接、微观、持续性地监督。之所以选择刑事拘留审批制度作为切入点，是由于刑事拘留是除逮捕外强制性程度最高的侦查措施，也是侦查机关可以自行决定的最严厉的强制措施，故刑事拘留审批制度的运作情况能够真切地反映侦查权力的内部控制机制及其效果。通过对刑事拘留审批制度的考察，笔者将部分回答“侦查权力的内部制约是否有效”以及“在多大程度上有效”的问题。这一主题的研究意义远不止于证实或矫正一个常识性的命题，更重的是以科学主义的严肃态度探讨如下可能：在分权、制衡机制之外，我们是否可以通过实践中早已习惯的、本土化的内部权力控制机制达到程序法治的目的？本文无意于在司法控制与内部行政控制之间分出轩轾，而仅仅在于探讨另一种可能的选择方式。

　　由于上述主题强烈的实践主义色彩，笔者将主要采用实证分析方法展开研究。研究资料主要来自2005年11月至2006年3月，笔者参与的课题组在四川省N市N县、Y市Y区和C市J区公安局、法院进行的调研，包括：档案资料，案卷样本，对三个公安局部分侦查人员的访谈。[8]

　　二、刑事拘留审批的运行机制——层级式审查

　　刑诉法没有明确规定刑事拘留的审批程序。根据该法第61、64条之规定，可以推定审批权与执行权一样，均归属侦查机关。《公安机关办理刑事案件程序规定》（以下简称《规定》）则具体化了这一审批程序。《规定》第106条规定，“拘留犯罪嫌疑人，应当填写《呈请拘留报告书》，经县级以上公安机关负责人批准，签发《拘留证》。”据此，刑事拘留的内部审批程序为“二级审批”，只有承办人员的申请与公安机关负责人的决定这两个环节，在结构上较为简单。