侦查权力的控制如何实现——以刑事拘留审批制度为例的分析-法搜-中国法律信息搜索网

　　上述四方面的考察揭示：在三个调研地区公安局，通过层级式的检查和授权，刑拘审批程序对刑拘权的行使发挥了相当程度的控制作用。在这种审批程序中，关键性的环节是法制部门承办人的审核，在缺乏法制审核时则是集体决定或局领导的审查决定。承办审核制的设置和运作使刑拘审批程序真正成为一种行之有效的控权模式。在这种模式中，审核官员的审批要求和审批方式是控制刑拘权力的核心机制。具体而言，审核官员根据法律的规定设定了较高的刑拘标准，为达此标准，对审批材料、尤其是证据材料的构成及其证明力提出了严格要求，并通过较为严格、耗时的审核方式贯彻上述要求，使刑拘决定建立在一定的证据基础之上，从而确保了审批结果的合理性。与之相比，侦查部门领导的审查形同虚设，基本没有发挥权力控制的作用，似为可有可无；除Y区外，N县、J区公安局局领导的审查作用也不明显。但两者之间仍有较大分别：侦查部门领导的审查签字不过是代表部门意见的例行公事，局领导的审查决定则以监督、控制为目的，以法制部门承办人的充分审核为前提。正是由于承办人制度的存在，局领导的决定环节才会成为一种签字程序。在缺乏承办人制度的情形下，例如Y区公安局，分管副局长不得不担当两重职责，造成其负担沉重，不胜其烦。

　　这样，刑事拘留权力的行使通过层级式审批程序的某些关键性环节——主要是法制承办人审核环节——而被约束到一个规范化的框架内。在这个框架中，犯罪嫌疑人是否符合刑事拘留条件，是否有必要对其采取这一措施，不再由侦查部门或侦查人员单方决定，而取决于普适于整个侦查管辖区域的案件审核标准及相应的材料要求。通过审批程序，侦查部门和侦查人员的权力受到上层权力的“规训”（福柯语），权力的任意性和个别性也由此大为减弱。

　　基于以上分析，可以认为，刑事拘留的审批程序确能产生一定程度的权力控制效果。同时，这绝非个别化、地方化的现象。早在1999年6月11日，公安部颁行的《公安机关内部执法监督工作规定》就规定，各级公安机关应对实施侦查措施、刑事强制措施等是否合法和适当进行监督，并决定对需要专门监督的案件进行审核。2006年12月公布实施《公安机关法制部门工作规范》将案件审核权力赋予公安机关内部的法制部门。具体而言，法制部门“依照规定对有关案件进行法律审核”，“公安机关应当根据本地执法实际和保证执法质量的需要，确定公安法制部门的案件审核范围。”虽然公安部一级并没有强行规定包括刑事拘留在内的强制措施的多级审批程序，但不少地区公安机关按照上述精神制定了具体的程序规定并予实施。在四川省，根据四川省公安厅法制部门官员的介绍，在《案件审核规则》实施后，省内各级公安机关基本遵循了“四级审批、法制把关”的程序。根据相关报道，广东、湖北、内蒙、河北、江苏、黑龙江等省的一些公安机关也采用了与四川省公安机关类似的刑拘审核制度。[14]可见，以专门的业务部门审核环节为中心建立起来的多级化刑拘审批程序已是一种较普遍化的做法。

　　第一，审批层级由不同行政职务的警察构成，呈金字塔式构造。由下至上，审批程序的权力等级包括普通侦查人员、侦查部门领导、法制部门审核官员和局领导，这一结构与行政管理的等级结构基本一致。[16]在这种权力结构中，侦查人员的申请必须逐级进行，不得越级上报。任何上级官员都有权否决申请，对此，侦查人员只能服从。

　　第二，科层制权力结构的核心是审核官员，其独立性、专门性、专业性和责任性使其成为实质上的决定主体。案件审核权主要属于法制部门的审核官员，而法制部门并不从属于侦查部门，审核官员不承担任何侦查职责，由此确保了其相对独立；专门性则体现在，审核官员除案件审核一职，基本不再从事其他公安业务；审核官员的专业性体现在其人员选配与经验积累方面，他们在一个公安局内往往是法律素质较强的公认之才，而长期的案件审核经验使他们具备了熟练的案件处理技术；审核官员的责任性指其应为错误的审核决定承担责任，这促使其更倾向于依照规则行事。

　　刑拘审批中的第一层级是处于最下级的侦查办案人员。他的具体职责是“办案责任”，即直接实施侦查，以及负责各种法律文书的填写和呈报。[17]办案人员呈请上级批准进一步的侦查措施之前，通常要展开一定的侦查活动，以确定实施特定侦查措施的必要性。办案人员可以作出实施这一侦查措施的初级决策，但这一决策仅能启动案件审批程序，是否可行要受上级官员的检验，任何一个上级审查官员都可以否决这一决策。第二级是侦查部门领导。对侦查部门领导来说，指挥侦查是其主要职责。侦查部门领导通过指挥案件侦破，完成上级下达的打击犯罪目标，并对最终的侦查效果承担责任。[18]然而，在多级审批程序中，部门领导还承担了“把关责任”。[19]前者是追诉功能，后者是监督功能，这就产生尖锐的角色冲突。按照利益最大化原则，侦查部门领导更倾向于淡化监督责任，强调打击目标，其结果就是尽可能多地要求采取某种侦查措施。在此意义上，侦查部门领导与办案人员处在一体化的权力结构之中。除非根据预测申请很难获得上级批准，或者是基于复杂的案外因素的考虑，侦查部门领导通常不会否定办案人员的意见。