图2：法律适用的流程
（一）案件事实的认定
案件事实的认定包括对行为主体和事实本身的认定两个方面。行政主体首先要确定，究竟是谁做了什么样的事，或者存在着什么样的情况。行为主体和案件事实本身是客观确定的，但作为定案根据的事实则必须建立在证据的调查和认定的基础上。行政主体只有依据经过质证的证据才能确定事实，其结果要么是某一事实，要么不是某一事实，而不存在选择的余地。故而，并不存在行政裁量。正如阿部泰隆在前面所指出的那样，在具体的案件中，行政主体对行政相对人的确定没有选择裁量的余地。[15]但我们知道，案件事实有很多（除了何人何时何地做何事之外，还有诸如当事人的身高、表情，周边的环境等等），为什么行政主体只调取某些证据去证明部分事实呢？实际上，行政主体在心里已经有了一个大致的判断，这个案件的争议点是什么？要解决这个争议，需要证明哪些事实？行政主体这种心里的前期判断已经凭着自身的执法经验考虑了法律规定（要件事实），对案件中的生活事实作出了取舍，使其成为将要接受法律评价或认定的案件事实。看似简单的认定过程实际上已经包含了一个下文中的法律要件的解释、等置的过程。[16]当然，从纯粹逻辑的角度来说，事实的认定与法律要件的解释、等置或涵摄是可以区分的。区分开了的事实认定不具有裁量性。
（二）法律要件的解释
法律规范的构成要件由若干法律概念所构成，而法律概念中却多为不确定法律概念，确定性的法律概念只是极少数。除了数字（例如5日、18周岁）之外的概念基本上都属于不确定的概念。对于确定的法律概念，行政主体并没有裁量的可能，也就是说，只有羁束而没有裁量，也就不是本文所要讨论的对象。
不确定法律概念虽然并不是一律不能确定下来，行政主体可以通过对相关法律条文的引证、法律解释、社会一般观念等方法将其具体化，但其不确定性或多义性却是不能否认的。对于经验性概念（例如“醉酒”、“又聋又哑”等），尚可通过引证社会经验来予以明确化，但在“醉”与“醒”、“聋”与“聪”之间也并不是泾渭分明。对于那些价值性或规范性概念（例如“必要时”、“正当理由”、“为了公共利益”、“公共安全”等），则更难有一个唯一确定的内涵。究竟要作何种解释，法律本身都很难一一发出明确的指示，因而行政主体就不能不在具体化这些不确定法律概念的问题上享有一定的自由。虽然从理想状态看，我们希望对法律概念有一个唯一确定的解释，以确保立法者乃至主权者意志的准确实现，确保法定权益不会受到行政主体的侵害，但这种理想是非常不切实际的。行政主体对法律概念的解释，虽然部分是一种认识和判断，使自己的认识符合法律的要求，但也有一部分是意志和选择，需要对模糊的中间领域进行填补，它与对法律效果的选择并没有本质的不同，故而，我们可以称之为裁量。即便是对不确定法律概念进行具体化，实际上整个过程也是一个类推的过程。例如对“公共利益”的解释，就是要通过各种具体案件进行类型化（例如拆迁、征地、抢险等）的归纳梳理之后来具体化对公共利益的认识。以往经验中的各种类型是不是符合公共利益的要求，公共利益本身并没有言明，而需要行政主体去演绎公共利益，确定可以适用的法律要件。这种在案件类型的归纳和公共利益的演绎就是行政主体在法律与裁量标准之间所进行的类推。
（三）等置－涵摄
案件事实是否为法律要件的规定情形之一，也就是将案件中的生活事实认定为法律事实，这实际上是法的一次适用。法的适用过程我们很多时候称之为“涵摄”，其实准确地说应叫“等置”（等同处置）。[17]涵摄就是我们通常所理解的简单的三段论式的演绎推理——将案件事实这一小前提带入法律要件的大前提就可以得出结论。但法的适用过程却远比此复杂得多。它是一种事实向着规范抽象化、规范向着事实具体化、包含着逻辑的归纳和演绎两个不断交互、寻找法律要件与案件事实之间相似性的过程。这就是等置。当然，等置过程结束之后，还是会出现三段论的逻辑演绎，最终确定法律效果，这一最后的过程勉强可以称之为涵摄（之所以说“勉强”，还是因为被“涵摄”的两者只有相似性）。涵摄并没有裁量选择的可能。
