我国《
高等教育法》中没有规定校外人士参与大学治理的制度。我国公立大学必须设立的机构有四个：中国共产党高等学校基层委员会、校长、校学术委员会和校教职工代表大会。[57]由于我国实行党委领导下的校长负责制，校长由教育部门任命，所以前两个机构都可能成为校外意志的输入渠道。但是，这种渠道并非一种民主化的参与途径，而是国家权力干预大学自治的通道，不符合现代公立大学组织变革的发展趋势。笔者认为，为了增加大学治理对社会需求的回应性，可以借鉴德国的“大学咨询监督委员会制度”。理由有三：其一，大学党委的定位决定了它不可能改造为一种校外精英参与制度。我国公立大学的党委是一个政治主体，掌握学校的领导权。在目前的体制中，这一地位决定了它不可能由由校外的社会精英（甚至还可能不是中国共产党员）参与其中。其二，模仿美国式的董事会也存在冲突与隐患。美国式的董事会一般为校务的最高权力机关，并对于大学纯粹学术事务的主要机关给予高度的尊重和礼遇，并且负责对遴选委员会提出的校长候选人名单择聘校长。[58]一方面董事会的最高地位显然与校党委的最高地位相冲突，另一方面我国公立学校还普遍缺乏教授评议会之类的纯粹学术机构，缺乏学术力量与行政力量的明确分工，董事会很可能异化为压制学术力量的机构。另外，校外精英组成的董事类似我国公司治理中的独立董事，在我国目前的体制中其独立性值得质疑，很可能出现公司治理中普遍存在的独立董事被大股东“俘获”的现象。其三，“大学咨询委员会”比较稳妥。大学咨询委员会性质上属于校内组织的一部分，成员名单的建议权归属于校方，行政主管部门仅有形式上命令权，它仅参与学校财务营运事项，其主要功能是咨询和监督。相较而言，该机构的设置不会和我国公立大学现行的内部机构存在定位和功能上的冲突，而且校方的建议权与主管部门形式上命令权的权限分配有利于避免“外行控制”的局面。更为重要的是，其功能仅仅限于对大学的经营事项的咨询和监督，消除了干预学术自由的可能。
（三）校内自主权保障制度之选择
这是通过公法人化来改善公立大学内部关系的核心问题。台湾地区的草案对于大学校内的组织与权限进行了调整。主要体现在三点：一是赋予校长较大的责任。该草案规定校长综理校务，负责校务发展之责，于职务范围内对外代表大学。（草案第33条）二是修正了校务会议的权限和组成。该草案规定，有关学校组织规程及重要章则之订定、预算决算之审议及校务发展计划等重要事项，应由校长、副校长及教师、研究人员、职员与学生所推选之代表共同组成校务会议议决之；其中助理教师以上之教师代表，不得少于总额之二分之一。（草案第42条）三是学术评议委员会组成可以引进校外声望卓著人士参与。（草案第43条）四是规定了学生会及其他相关自治组织的地位，但对于其权限有所削弱。（草案第60条）总的来看，草案将大学治理内部结构从“一大（校务会议）两小（校长、校教评会）”格局，转变为行政、经营、教学研究三足鼎立格局（校长、校务会议、学术评议委员会）。但是学术事项的决定权还是由教师主导，这一点并未动摇。台湾学界普遍赞同应当对大学校内组织的职权进行调整，力求“正本清源，教授参与学校决策，应限于学术领域，让学术与行政能各就其位，各尽所能。学术事项由专业决定，行政人员不应置啄；行政事务由校长综理，领导行政人员努力从事，并就其成败负责。”[59] 正是基于对学术主导这一理念的高标准，有的学者认为学术评议委员会引入校外非学术人士参与其中并不妥当。[60]
我国目前大学治理的内部结构中，最主要的问题是学术力量深受行政力量控制，行政力量干涉学术事项过多，以致损害学术自由。主要体现在三个方面：一是学术组织结构和功能的行政化。“我国高校的组织结构或原来的校系教研室，或现在‘升级版’的校院系，在严格意义上并不是一种学术组织，而是一种教学行政管理组织。”[61]这种强调服从的等级式方式与学术活动的原则在很多情况下是相对立的。二是学术领域与行政领域的模糊化。《
教育法》和《
高等教育法》规定了大学的自主权，但是没有更加清楚地对其内部结构进行区分，这些问题应当是由学校章程来予以明确规定。而目前大多数的“学校章程因过于原则而经常被认为是‘没用’的东西”[62]，许多学校至今没有章程。[63]在行政主导的格局中，这种情形极易导致行政管理权进入学术事项的领域。三是学术人员在评价体系中的缺位。在许多大学中，评价机制中没有学术人员的参与，以致学术评价体系中大量存在非学术性标准的存在。笔者认为，我国公立大学内部结构的改善要从两个方面入手：其一，要提升学术自由权主体的法律地位，并尝试建立教授会作为学术事项的决定机构。对于教学计划、教材选编和科学研究等纯粹属于学术自由的事项可以在教育法律、法规中明确其权利主体是学术人员。对于可以由学术力量和行政力量共同支配的事项，不宜在教育法律、法规中明确其主体；但可以由各个学校在大学章程中根据本校的实际情况予以适当明确。要在教育法律中确立学术事项由学术人员主导、行政人员有限参与的原则和行政事项由行政人员主导、学术人员有限参与的原则。这是对那些学术力量和行政力量可能共同支配的事项进行判断的指导原则。其二，要尽量确立学术人员在学术评价体系中的主导地位。台湾地区的草案中规定学术评议委员会引入校外非学术人员，虽未撼动学术人员在其中的主导地位，却仍然遭到学界质疑，也是基于学术自治权的考虑，足见他们对学术自由价值之尊崇。
（四）大学自治与国家监督关系之选择
这是公法人化成败与否的关键问题。台湾地区的草案中没有明确规定有关自治监督的内容和方法，有大学自治与国家干预之间界限模糊之隐患。有鉴于此，台湾地区有的学者建议仿效德国大学基准法的立法例增列有关监督的条文。主要包括：“教育部”有要求“被告知之权利”，也就是监督机关要求认知某一特定活动的具体内容，包括监督机关视察大学设施、审查校务运作、列席各委员会会议、要求阅览会议资料及卷宗；对违法行为驳斥或命令等权力；对于大学不纠正违法行为、不服从命令而采取代撤销或代履行；“教育部”可以与“财政部”要求大学提供与大学相关各种财务资料的权力。[64]台湾学者普遍认为，关于自治监督的规范不可或缺。因为“公立大学法人化后，公立大学与‘国家’间于法律上虽彼此独立，然公立大学仍属‘国家’整体之一环，其财政仍大多仰赖‘国家’编列经费支应，故两者间之互动关系更应以法律加以明定……”[65]但是，台湾地区有的学者认为，现行的大学法中规定的教育主管机关对大学的监督方式存在不妥，甚至有违宪之虞。如大学法规定的“教育部”主宰公私立大学的设立、设定审核许可的标准、核准大学之变更或停办、核备及评价大学规划之发展方向和重点、过度干预大学校长产生、部对大学组织规程之核定权[66]都侵犯或损害了大学自治权。[67]可见，如何保持大学自治与国家监督的微妙平衡确实是一种立法的两难。
