现代公立大学公法人化研究——域外之经验与我国之抉择
韩春晖.
【摘要】现代公立大学的治理结构正经历着从“二元对峙格局”向“多元参与格局”转变，公法人化是实现这一根本转变的重要途径，是现代公立大学组织变革的普遍趋势。现代公立大学的公法人化必然以自治和效率为价值导向，促使其外部关系从“学者共和国”、“学术给付企业体”向“第三种类型”发展，促使其内部关系从“团体自治”、“住民自治”向“民主参与模式”发展。就我国大陆地区公立大学的公法人化路径而言，我国应当采取公法社团形态为主、以公法财团为辅，不宜采用公共营造物和特殊公法人的形态；可以借鉴德国的“大学咨询监督委员会制度”，以增加大学治理对社会需求的回应性；应提升学术自由权主体的法律地位，尝试建立教授会作为学术事项的决定机构，并尽量确立学术人员在学术评价体系中的主导地位，改善公立大学治理的内部结构；国家对公立大学的监督应当适度松绑，以维持国家监督与大学自治之间的微妙平衡。
【关键词】大学治理；公法人化；教育法制；行政法治
【全文】
一、前言
政府干预与大学自治的关系问题是自大学产生以来永恒的主题，学术自由是学者们始终高举的精神旗帜。与之相关联，大学的内部治理结构的变迁一直在学术主导与行政主导两者的“二元对峙格局”中你进我退，发展变化。理所当然，学者的相关研究也基本上囿于这一分析框架进行探讨，主张对大学组织结构中学术权力与行政权力之间关系不断地进行调整和发展，以促进两者之间的均衡化。[1]然而，随着全球化的发展和各国现代社会的转型，影响教育活动的主导因素发生深刻变化，市场力量成为学术力量和政府力量之外的又一种重要力量，其他社会力量也日渐勃兴。第三种力量和其他社会力量的兴起必然要求大学内部组织结构和方式进行相应的调整，朝着“三元互动格局”、甚至是“多元参与格局”的方向发展，这实际上是对大学的内部组织结构进行根本性的再造。[2]“我国由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，引起社会广泛而深刻的变革。在社会变革中，高等教育的举办者、管理者、办学者角色分化，相应地举办权、管理权、办学权面临着重组与重建。”[3]也就是说，如何平衡这多元主体之间的关系，使得政府干预、大学自治、市场力量和社会参与之间协调运行，也已经成为当前我国公立大学组织变革必须回应的新挑战。[4]
公立大学组织变革是公共行政改革的重要内容，自然也是行政法治发展的重要内容。也就是说，公立大学的组织变革必须遵从行政法治的基本理念、制度和方式来进行。从域外的相关制度建设来看，公立大学的公法人化已经成为各个法治国家和地区回应这种新挑战的基本经验和思路。[5]但是，它们实施公立大学公法人化改革的时代背景、功能定位、具体形态以及制度建设并不完全相同，也存在着许多的差异之处，呈现出鲜明的个性色彩，蕴涵着不同的发展逻辑。本文正是从公法人的基本理念出发，提炼公立大学公法人化的域外经验，并结合我国的教育法制的现实情况，进而思考我国公立大学公法人化的基本问题和发展路径。
二、公法人之基本理念
（一） 公法人之内涵
“公法人”这个概念非常复杂，在普通法系和大陆法系的行政法学上，其内涵也存在一定差异。“英国行政法著作中所讨论的公法人主要是指在具有一般职权范围的中央行政机关和地方行政机关以外，享有一定独立性和单独存在的法律人格并从事某种特定的公共事务的行政机构。英国行政法学著作有时又称这类机构为半自治的国家行政组织或半自治的非政府组织。”[6]在大陆法系国家，在公私法区分的基础上，将法人分为公法人与私法人。公法人作为一个独立的法律实体，在通常的行政组织之外执行法定的行政任务，其可以自负其责地进行活动，但仍应受国家的约束。[7]在法国，公法人主要包括一般公法人和特别公法人。一般公法人包括国家、一般地域团体（市、县、省）和特别地域团体，特别公法人又被称为“公务机构”，主要以财团法人为主，也有一些具有社团法人的性质。在德国，公法人包括公法社团、公法财团和公营造物。公法社团是指由一定社员组成，且被赋予一定公权力，而其存续不受社员变动影响的行政主体，是一种以‘社员’为中心的团体，属于一种“人的组合”。公法财团是指以一定的资金或财物作为履行行政任务的行政主体，属于一种“物的组合”。公营造物是指行政主体为达一定公共目的，结合一定的物与人所成立的行政组织，属于一种“人力与物力的结合”。[8]在日本，公法人主要包括国家和地方团体、营造物法人、公共组合和独立行政法人。营造物法人是指不由政府直接经营，而是在自负盈亏的原则下采取企业式经营方式经营，交由国家或者地方公共团体出资设立的独立法人。公共组合是指为了实施属于公共行政的特定事业，由有利害关系的人组成的公法上的社团法人。[9]在1997年7月《独立行政法人通则法》和《独立行政法人通则法施行之相关法律整备法》公布后，独立行政法人也成为一种非常重要的公法人。[10]相比较而言，英国的公法人的范围比大陆法系国家公法人的范围更狭窄些，大致相当于法国行政法上所说的“公务法人（特别公法人）”，日本行政法上“其他行政主体”。[11]本文主要沿袭大陆法系的理论脉络来探讨公法人制度。在法国，公立大学被认为是属于特别公法人；在德国，公立大学一般被认为属于公营造物；在日本，公立大学被界定为属于独立行政法人。
（二）公法人之功能
随着社会的多元化与复杂化，行政职能不断扩增，行政组织也随之有日趋分殊化的趋势，分权化和民营化成为两种基本路径，现实行政组织变革正朝着去中心化和去官僚化的方向发展。公法人的产生、发展和完善正是西方法制发展中对这种强烈的社会需要做出的非常有效的制度供给。总体来看，公法人制度主要满足了两个方面的社会需求，具有两个方面的制度功能。
1．自治功能
所谓自治功能，是指公法人制度满足了公共行政承担者对自治的需求。法国行政法学上认为，一般公法人是基于“政治性分权”的法理基础，而特别公法人是基于“技术性或业务性分权”的需要。但是无论是哪种公法人，都必须遵从的或尽量满足自治原则的要求。所谓自治原则是指公法人享有自己的财产于人员，独立的预算与行政权，具有完整的权利能力，可以以自己名义进行诉讼等。“而自治程度的差别，尚可以该法人臣属于公法的情况来评估。尽管公务机构皆是公法人，但并非与其相关的一切皆由公法来规范。凡依其设立章程规定，适用司法的程度愈高者，此类公务机构则有较大的自由空间。相反的，若其大部分是受公法规范，其自主性便相对减低。”[12]德国行政法学上认为，无论是何种公法人，它都必然具备自治与民主的功能。“此种自治的核心，旨在确保此一领域的自主性，乃至于意见自由形成的管道与过程，免于国家或政治、经济势力的操纵。”[13]日本行政法学上认为，独立法人创设的重要考虑之一就是国家行政的“垂直精简”。日本行政改革会议1997年提出的最终报告指出，“行政改革之最大重点在于以‘从官到民’、‘从国家到地方’之观点，重新思考如何修正国家行政之角色”，关于政策的实施机能部分，“则可运用外局（实施机关）及独立行政法人制度，资以期待自律性、效率性的营运。”[14]
